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2014.06.23

《上海市文物保护条例》10月1日起施行

2014-6-23 21:22:40

上海市人民代表大会常务委员会公告

  第12号

  《上海市文物保护条例》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2014年6月19日通过,现予公布,自2014年10月1日起施行。

  上海市人民代表大会常务委员会

  2014年6月19日

上海市文物保护条例

  (2014年6月19日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)

  第一章 总则

  第一条 为了加强对文物的保护,促进对文物的合理利用,传承优秀的历史文化遗产,根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等法律、行政法规,结合本市实际情况,制定本条例。

  第二条 本市行政区域内对文物的保护、利用及其相关管理,适用本条例。

  文物认定的标准和办法依照国务院批准的文物行政管理部门制定的相关规定执行。

  第三条 文物工作坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

  第四条 市和区、县人民政府负责本行政区域内的文物保护工作,并组织本条例的实施。

  市和区、县文物行政管理部门具体负责本行政区域内的文物保护以及相关监督管理。

  发展改革、建设、交通、规划土地、房屋、经济信息化、公安消防、绿化市容、水务、工商、教育、旅游、文广影视、新闻出版、财政等相关行政管理部门,按照各自职责共同做好文物保护工作。

  第五条 市和区、县文物管理委员会负责协调解决文物保护工作中的重大问题,其日常办事机构设在同级文物行政管理部门。

  市文物管理委员会设立文物保护专家委员会。专家委员会由文物、历史、文化、艺术、规划、建筑、房屋管理、法律等方面的人士组成,为本市文物保护和管理工作提供决策咨询意见。

  第六条 市和区、县人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算,并随着财政收入增长而增加。

  第七条 市文物行政管理部门应当根据本市国民经济和社会发展规划,以及文物保护工作的实际需要,会同市规划土地行政管理部门组织编制文物保护专项规划,经市人民政府批准后纳入相应的城乡规划。文物保护单位的保护范围和建设控制地带的划定和保护,应当作为总体规划和详细规划的强制性内容。

  第八条 文物、教育、新闻出版、文广影视等行政管理部门,学校、社区,以及广播电台、电视台、报刊、网站等媒体应当加强文物保护的宣传教育,普及文物知识,增强全社会的文物保护意识。

  第九条 鼓励公民、法人或者其他组织设立文物保护社会基金,或者通过捐赠、资金投入、举办公益性文物保护宣传教育活动等方式参与文物保护。

  鼓励志愿者和志愿服务组织参与文物普查、文物知识的宣传和讲解以及辅助服务等工作。市和区、县文物行政管理部门应当对志愿者开展相关知识培训。

  第十条 本市鼓励和支持文物保护的科学技术研究。

  市文物行政管理部门应当制定文物保护的科学技术研究规划,通过推动与科研机构和高等院校的合作,推进文物保护科技创新,促进文物保护科学技术成果的推广和应用,提高文物保护的科学技术水平。

  第二章 不可移动文物

  第十一条 相关部门履行下列职责时,涉及不可移动文物的,应当征询同级文物行政管理部门的意见:

  (一)市和区、县规划土地行政管理部门组织编制城乡规划、土地利用规划或者进行土地出让前;

  (二)市建设行政管理部门会同相关部门和区、县人民政府确定旧城区改建范围;

  (三)市房屋行政管理部门确定符合其他公共利益需要征收房屋的项目;

  (四)其他行政管理部门需要征询意见的情况。

  第十二条 不可移动文物根据其历史、艺术、科学价值,可以依法确定为全国重点文物保护单位、市级文物保护单位和区、县级文物保护单位。

  尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由区、县人民政府文物行政管理部门予以登记,并公布为文物保护点。

  第十三条 全国重点文物保护单位的核定公布,按照国家有关规定执行。

  市级文物保护单位由市文物行政管理部门提出建议名录,报市人民政府核定公布,并报国务院备案。

  区、县级文物保护单位由文物所在地的区、县文物行政管理部门提出建议名录,报区、县人民政府核定公布,并报市人民政府备案。

  文物保护点由文物所在地的区、县文物行政管理部门予以登记和公布,并报区、县人民政府和市文物行政管理部门备案。

  第十四条 本市建立对不可移动文物的定期评估制度。市文物行政管理部门应当每五年对市级文物保护单位进行评估。区、县文物行政管理部门应当每五年对本行政区域内的区、县级文物保护单位和文物保护点进行评估。

  第十五条 经评估,不可移动文物保护价值发生明显改变的,可以依法予以升级、降级或者撤销。

  不可移动文物的升级,由文物行政管理部门依照本条例第十三条第二款、第三款的规定核定公布和备案。

  区、县级文物保护单位、文物保护点的降级或者撤销,由区、县文物行政管理部门提出并经市文物行政管理部门同意,报区、县人民政府批准。

  第十六条 文物保护单位和文物保护点核定、升级、降级、撤销前和定期评估时,市和区、县文物行政管理部门应当组织专家委员会论证,征询同级规划土地、房屋等相关行政管理部门的意见,并公示征求社会意见。

  第十七条 全国重点文物保护单位和市级文物保护单位自核定公布之日起一年内,由市文物行政管理部门会同市规划土地行政管理部门拟定必要的保护范围,报市人民政府划定后予以公布;全国重点文物保护单位的保护范围划定后,由市文物行政管理部门报国务院文物行政管理部门备案。区、县级文物保护单位自核定公布之日起一年内,由所在地的区、县文物行政管理部门会同区、县规划土地行政管理部门拟定必要的保护范围,报区、县人民政府划定后予以公布。

  市文物行政管理部门可以根据保护文物的实际需要,会同市规划土地行政管理部门,在文物保护单位的保护范围外划出一定的建设控制地带,报市人民政府批准后予以公布。

  文物保护单位的保护范围和建设控制地带报市和区、县人民政府划定、批准前,市和区、县文物行政管理部门应当组织专家论证,并听取利害关系人的意见。

  第十八条 文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是,因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,必须保证文物保护单位的安全,并按照国家有关规定报批。

  在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的历史风貌。建设工程的形式、高度、体量、色调等应当与文物保护单位及其周边环境相协调。建设工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,按照国家有关规定报批。

  第十九条 本市依照文物保护的相关法律、法规规定制定建筑类不可移动文物的保护要求。保护要求根据建筑的历史、科学和艺术价值以及完好程度,可以分为以下三类:

  (一)建筑的立面、结构体系、空间格局和内部装饰不得改变;

  (二)建筑的立面、结构体系、基本空间格局和有特色的内部装饰不得改变,其他部分允许适当改变;

  (三)建筑的主要立面、主要结构体系、主要空间格局和有价值的建筑构件不得改变,其他部分允许适当改变。

  市文物行政管理部门应当会同市房屋、市规划土地等相关行政管理部门,严格确定每处建筑类不可移动文物的保护类别并制定具体的保护措施。保护措施应当明确不可移动文物的保护部位、安全防范、利用限制、环境整治等内容。保护类别的确定和具体保护措施的制定应当经由文物保护专家委员会论证。

  第二十条 区、县文物行政管理部门应当将本行政区域内不可移动文物的保护要求书面告知不可移动文物的所有人、使用人、相关的物业管理单位,明确其保护义务以及相应的法律责任;并将不可移动文物的保护要求及分布情况,同时通报不可移动文物所在地的乡、镇人民政府、街道办事处。

  第二十一条 对不可移动文物实施保养维护、抢险加固、修缮、保护性设施建设、迁移等保护工程的,应当按照国家规定的原则和要求,根据文物保护单位的级别报相应的文物行政管理部门批准,由取得文物保护工程资质证书的单位承担。

  文物保护工程涉及结构加固、保温节能以及消防设施等设备更新、改造的,应当符合本条例第十九条规定的保护要求。

  第二十二条 非国有不可移动文物由其所有人负责修缮、保养。所有人对不可移动文物进行修缮、保养的,可以向市或者区、县文物行政管理部门申请经费补助。

  非国有不可移动文物有损毁危险,所有人不具备修缮能力的,经市或者区、县文物行政管理部门组织专家评估确需抢救性修缮的,市或者区、县文物行政管理部门应当实施抢救性修缮。所有人具备修缮能力而拒不履行修缮义务的,市或者区、县文物行政管理部门可以给予抢救性修缮,所需费用由所有人负担。

  第三章 考古发掘

  第二十三条 市文物行政管理部门应当组织考古发掘单位开展地下、水下文物的考古调查,并会同市规划土地、建设、水务等相关行政管理部门,对可能集中埋藏文物的区域,分别划定地下文物埋藏区或者水下文物保护区,报市人民政府批准后向社会公布。

  第二十四条 在地下文物埋藏区或者水下文物保护区内进行大型基本建设工程的,建设单位应当在规划选址阶段,报请市文物行政管理部门组织考古发掘单位进行考古调查、勘探。考古调查、勘探应当与建设工程的规划选址同步完成。

  考古调查、勘探中发现文物的,由市文物行政管理部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施;遇有重要发现的,由市文物行政管理部门及时报国务院文物行政管理部门处理。

  第二十五条水下文物保护区范围内,不得进行危及水下文物安全的捕捞、爆破、钻探、挖掘、养殖等活动。

  第二十六条 在进行建设工程、农业生产或者房屋拆除活动中,任何单位或者个人发现文物或者疑似文物的,应当保护现场,不得哄抢、私分、藏匿,并立即报告所在地的文物行政管理部门。文物行政管理部门接到报告后,应当立即赶赴现场,经征询相关部门和建设单位的意见后,于七日内提出处理意见。

  第四章 馆藏文物

  第二十七条 文物收藏单位应当按照国家规定的定级标准,组织专家对文物藏品进行鉴定和定级,并将藏品目录报市文物行政管理部门备案。

  第二十八条 文物收藏单位应当设置藏品档案,建立健全藏品管理制度。

  市和区、县文物行政管理部门应当建立馆藏文物的档案数据库。

  第二十九条 文物收藏单位应当按照国家有关规定,配备防火、防盗、防自然损坏的设施和相应的安全保卫人员,并达到与风险等级相符合的安全防护要求。未达到安全防护要求的,不得陈列、展出文物。

  第三十条 本市鼓励公民、法人和其他组织利用其依法收藏的文物设立博物馆,开展社会教育和服务活动。

  社会力量举办博物馆,应当依法办理登记手续。

  第三十一条 市和区、县文物行政管理部门应当采取经费补助、人员培训、宣传推广等措施,促进社会力量举办的博物馆发展。

  市文物行政管理部门应当促进民办博物馆行业组织建设,指导行业组织开展文物保护等活动。

  民办博物馆行业组织应当鼓励民办博物馆在开展民间收藏文物研究、展览、交流等活动时,邀请公民、法人或者其他组织参加。

  鼓励国有博物馆在藏品保护、陈列展览、科学研究等方面,对社会力量举办的博物馆进行业务指导。

  第五章 文物流通和利用

  第三十二条 从事文物收购、销售、拍卖活动的企业,应当按照国家有关规定履行审批手续,并在核准的范围内经营。

  第三十三条 文物、工商等相关行政管理部门依法对文物经营活动实施监督检查,对未经批准开展的文物经营行为进行查处,对收购、销售、拍卖国家禁止买卖的文物的行为进行处罚。

  第三十四条 从事文物收购、销售、拍卖活动的企业应当按照国家和本市有关法律、法规的规定诚信经营。

  市文物行政管理部门应当建立文物经营者诚信档案,并定期向社会公布不诚信企业名单。

  第三十五条 文物利用应当在确保文物安全的前提下遵循合理、适度、可持续的原则。

  第三十六条 各级人民政府利用文物保护单位、文物保护点进行旅游开发的,应当延续原有人文生态及历史环境风貌,实施文物安全监测,对可能造成文物资源破坏的及时采取保护措施,确保文物安全。

  对外开放的文物保护单位、文物保护点的游客承载标准,由文物行政管理部门根据保护文物等需要会同同级旅游行政管理部门确定,并向社会公布。

  第三十七条 国有文物保护单位、文物保护点具备开放条件的,在保证文物安全的前提下,应当向公众开放。在每年的中国文化遗产日、上海国家历史文化名城命名日,应当免费向公众开放。

  鼓励非国有文物保护单位、文物保护点向公众开放。

  第三十八条 鼓励各级各类教育机构利用文物资源开展教育活动。

  博物馆、纪念馆及其他文物收藏单位应当结合本单位特点,充分发挥馆藏文物的作用,开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动,积极参与城市文化氛围营造和社区文化建设,并向社会公告服务项目和开放时间。

  对外开放的文物保护单位、文物保护点应当为教育机构开展教育活动提供服务和便利。

  第三十九条 鼓励革命史迹、工业遗产、名人故居、近现代代表性建筑等不可移动文物的所有人、使用人,利用文物资源向公众提供公共文化服务。

  第六章 法律责任

  第四十条 违反本条例规定的行为,《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》及其他有关法律、行政法规已有处罚规定的,从其规定。

  第四十一条 有下列行为之一的,由上级机关或者主管部门责令改正:

  (一)违反本条例第十五条、第十六条规定,擅自将文物保护单位、文物保护点降级、撤销的;

  (二)违反本条例第三十八条第二款规定,博物馆、纪念馆及其他文物收藏单位未按规定向社会公告服务项目和开放时间的。

  第四十二条 文物等行政管理部门直接负责的主管人员或者其他直接责任人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第七章 附则

  第四十三条 既是不可移动文物又是优秀历史建筑的,由市人民政府相关行政管理部门依照文物保护的相关法律、法规和本市有关法规规定,共同做好保护工作。

  第四十四条 本条例自2014年10月1日起施行。

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(草案)》审议结果的报告

  ——2014年4月23日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市人大法制委员会委员叶青

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  市十四届人大常委会第十次会议对市人民政府提请审议的《上海市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(草案)》(以下简称办法草案)进行了审议。常委会组成人员认为,为了进一步加大本市文化遗产保护力度,提高文物资源利用水平,推动文物保护事业发展,有必要根据《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文物保护法)等法律、行政法规,结合本市近年来文物保护工作中出现的新情况、新问题,出台具有上海特色的实施办法。同时,常委会组成人员对办法草案提出了一些修改意见。

  会后,办法草案向社会公开征求意见,法制工作委员会还将办法草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见,并先后召开座谈会,听取了部分市人大代表、有关政府部门、部分民办博物馆负责人、有关企事业单位和文物保护方面有关专家、学者等社会各方面的意见和建议。4月9日,法制委员会召开会议,根据常委会组成人员和市人大教科文卫委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见,对办法草案进行了审议。市人大教科文卫委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下:

  一、修改情况

  (一)关于法规的结构和体例。市人大教科文卫委员会和有的委员、代表、专家提出,实施性法规在结构和内容上要与上位法相对应,建议对办法草案予以分章表述。经研究,法制委员会认为,分章表述便于全社会更好地理解和执行法规。为此,建议将法规草案分成总则、不可移动文物、考古发掘、馆藏文物、文物流通和利用、法律责任、附则等七章。鉴于分章之后法规草案内容得到了较大的补充和完善,根据立法技术规范,建议将法规体例由“实施办法”修改为“条例”,题目相应地修改为“上海市文物保护条例”。

  (二)关于文物管理委员会和专家库。市人大教科文卫委员会和有的委员、代表、专家建议,补充对市和区、县文物管理委员会的设置、主要职责等方面的规定,并完善专家咨询制度。经研究,法制委员会认为,市和区、县的文物管理委员会曾经在协调解决文物保护重大问题等方面发挥了重要作用,在文物保护的新形势下应当完善运行管理规范,定期开展活动,进一步发挥协调功能。为此,建议在办法草案第五条增加一款:“市和区、县文物管理委员会,负责协调解决文物保护工作中的重大问题,其日常办事机构设在同级文物行政部门。”同时在市文物管理委员会下设文物保护专家委员会,以进一步提升专家库功能,更好地发挥专家咨询的作用。(草案修改稿第五条)

  (三)关于不可移动文物的保护。市人大教科文卫委员会和有的委员、专家建议,进一步完善本市不可移动文物定级后的降级、撤销程序,明确各处建筑类不可移动文物的具体保护要求;在修缮制度中贯彻上位法“谁使用、谁保养、谁修缮”的原则;并针对不可移动文物和优秀历史建筑保护工作中的重叠交叉问题,进一步理顺政府职责。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,不可移动文物是本市文物的重要组成部分,应从上海实际出发,根据文物保护法及相关行政法规、地方性法规的规定,严格程序、完善制度、加强协调,共同做好保护工作。法制委员会在审议、协调的基础上,建议对有关条款修改如下:

  1.在区、县文物保护单位和文物保护点的撤销程序中增加经市文物行政部门同意的内容,即“由区、县文物行政部门提出并经市文物行政部门同意,报区、县人民政府批准。”(草案修改稿第十五条)

  2.将办法草案第十三条中关于“专家论证和意见征询”的内容补充完善,单列一条作为草案修改稿第十六条,明确规定文物保护单位和文物保护点核定、升级、降级、撤销前和定期评估时,都必须经过专家委员会论证,征询同级规划土地、住房保障房屋管理等相关行政管理部门意见,社会公示等程序。(草案修改稿第十六条)

  3.要求有关行政管理部门针对每处建筑类不可移动文物确定保护类别,制定具体保护措施。明确保护措施包括“保护部位、安全防范、利用限制、环境整治”等内容。同时,为了避免使用人逃避修缮责任,规定“所有人不具备修缮能力”作为文物行政部门实施抢救性修缮的前提条件。(草案修改稿第十九条、第二十二条)

  4.考虑到被确定为不可移动文物的优秀历史建筑,其保护与修缮的部门职责分工属于政府内部事务,应由政府根据本市实际依法加以调整。为此,建议将办法草案第三十六条修改为,“既是不可移动文物又是优秀历史建筑的,由市人民政府依法确定相关部门管理职责,依照文物保护的相关法律、法规规定,共同做好保护工作。”(草案修改稿第四十三条)

  (四)关于文物资源的利用。有的委员和专家建议法规对促进民办博物馆发展作出明确的规定,还有的委员提出进一步完善关于文物资源教育利用的相关表述。经研究,法制委员会认为,上述意见是合理的,应予采纳。为此建议,从从严保护和合理利用文物的角度,对民办博物馆的设立、行业组织建设、政府扶持等予以规范。同时,将办法草案第二十九条、第三十条、第三十三条中关于文物资源教育利用的内容予以整合,并根据上海实际加以补充完善,规定博物馆、纪念馆及其他文物收藏单位“结合本单位特点,充分发挥馆藏文物的作用,开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动,积极参与城市文化氛围营造和社区文化建设。”(草案修改稿第三十条、第三十一条、第三十八条)

  (五)关于古玩旧货市场。有的委员和专家提出,上位法对文物经营的主体作了明确的限定,但实践中文物经营活动还经常发生在古玩旧货市场等场所,应进一步研究明确经营主体,加强相关监管。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,文物保护法第五十三条、第五十四条等条款对文物经营主体的形式作了严格的规定,仅限于文物商店和拍卖企业,地方立法不宜作出与之抵触的规定。与此同时,近年来,随着民间文物收藏的不断升温,古玩旧货市场已成为法定文物经营主体之外的文物经营形式,有必要规范其经营行为。为此,法制委员会建议,将办法草案第二十六条修改为,“从事文物收购、销售、拍卖活动的企业,应当按照国家有关规定履行审批手续,并在核准的范围内经营。”(草案修改稿第三十二条)

  (六)关于文物经营诚信制度。有的委员建议增加“打击故意欺诈行为”的相关规定。经研究认为,营造守信自律、健康繁荣的文物经营活动秩序,是促进文物市场规范发展的重要方面。为此,法制委员会建议,就建立文物经营诚信制度单独增加一条,作为草案修改稿第三十四条,规定:“从事文物收购、销售、拍卖活动的企业应当按照国家和本市有关法律、法规的规定诚信经营”,“市文物行政部门应当建立文物经营者诚信档案,并定期向社会公布不诚信企业名单。”(草案修改稿第三十四条)

  (七)关于法律责任。市人大教科文卫委员会和有的委员提出,目前关于法律责任的规定较为简单,建议结合本市实际对违反办法草案相关规定的行为,设置相应的法律责任。经研究,法制委员会认为,办法草案中对于违反相关规定的行为未设置相应的法律责任,主要有两类情况,一类是文物保护法等法律、行政法规对本办法草案中规定的相关行为,如妨害文物管理、破坏或擅自转让不可移动文物、非法经营文物等,已经设置了较为全面的行政处罚,办法草案也专门作了指引性规定。另一类是文物保护法等法律、行政法规虽然规定了诸如建设工程中发现文物不予保护等行为,但未设置相应的法律责任,根据行政处罚法,地方无权设定行政处罚。对于上述两类情况,根据立法技术规范和地方立法权限,建议不另设法律责任。与此同时,为了实现从严管理,进一步加大文物保护力度,法制委员会建议,对于办法草案修改稿中增设的两个行为,即擅自将文物保护单位或文物保护点降级、撤销,以及未按规定公告服务项目和开放时间,根据地方立法权限设置相应的法律责任。(草案修改稿第四十一条)

  二、需要说明的问题

  (一)关于不可移动文物的修缮。有的委员、专家提出,办法草案第二十二条对非国有不可移动文物的修缮作了规定,建议对国有不可移动文物的修缮也作出规定。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,国有不可移动文物的修缮是文物保护的重要内容,应当进一步加强。但考虑到文物保护法及相关法律、法规已对国有不可移动文物的修缮作出了明确、具体的规定,本法不必重复规定。为此,法制委员会建议维持办法草案的表述。(草案修改稿第二十二条)

  (二)关于新发现文物的先予保护。有的委员提出,办法草案关于文物行政部门接到新发现文物的报告后立即赶赴现场的规定是否具有操作性,建议采取上位法的相关表述。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,文物保护法是对全国文物保护工作的基本规范,其第三十二条关于文物行政部门接到发现文物报告后应当在二十四小时内赶赴现场的规定,是针对全国各地千差万别的地域、交通和气象条件作出的最低要求。上海地域面积较小、交通便利,文物行政部门具备接到发现文物报告后立即赶赴现场的能力,办法草案的规定体现了政府部门积极行政的负责态度,应予支持。为此,法制委员会建议维持办法草案的表述。(草案修改稿第二十六条)

  此外,对办法草案的一些文字作了修改,条序也作了相应调整。

  法制委员会已按上述意见对办法草案作了修改,提出了草案修改稿。

  草案修改稿和以上报告,请予审议。

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市文物保护条例(草案)》(修改稿)修改情况的报告

  ——2014年6月19日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

市人大法制委员会委员叶青

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  市十四届人大常委会第十二次会议对《上海市文物保护条例(草案)》(修改稿)(以下简称草案修改稿)进行了审议。常委会组成人员认为,在广泛听取各方面意见基础上形成的草案修改稿,总体上比较成熟。同时,常委会组成人员还提出了一些修改意见。会后,法制工作委员会就审议意见较为集中的问题与政府有关部门进行了研究。5月30日,法制委员会召开会议,根据常委会组成人员的审议意见以及其他有关方面提出的意见,对草案修改稿进行了审议。市人大教科文卫委员会、城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和需要说明的问题报告如下:

  一、修改情况

  (一)关于文物的认定标准和办法。有的委员、专家提出,上海市文物保护条例是调整本市文物保护行为的综合性法规,应当对文物的认定作出规定。经研究,法制委员会认为,文物的认定是文物保护的重要环节,为了进一步规范文物的收藏和流通领域,有必要明确文物认定所依照的标准和办法。为此,建议依照《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文物保护法)的相关规定,在草案修改稿第二条中增加一款作为第二款,即“文物认定的标准和办法依照国务院批准的文物行政管理部门制定的相关规定执行”。(草案表决稿第二条第二款)

  (二)关于设立文物保护社会基金。有的委员提出,应当鼓励通过捐赠等方式依法设立文物保护社会基金,营造“保护文物,人人有责”的良好社会氛围。经研究,法制委员会认为,设立文物保护社会基金,使之成为文物保护事业成长的“助推器”和资金支持的“蓄水池”,有利于更好地筹措文物保护社会资金,资助文物保护项目。为此,建议将草案修改稿第九条第一款修改为,“鼓励公民、法人或者其他组织设立文物保护社会基金,或者通过捐赠、资金投入、举办公益性文物保护宣传教育活动等方式参与文物保护”。(草案表决稿第九条第一款)

  (三)关于加强文物保护的科技创新。有的委员建议进一步细化相关措施,加强文物保护的科技创新力度。经研究,法制委员会认为,科学技术对于文物保护起着重要的支撑作用,应当在对传统文物保护技术研究和传承的基础上,大力推进文物保护的科技创新。为此,建议将草案修改稿第十条第二款修改为,“市文物行政管理部门应当制定文物保护的科学技术研究规划,通过推动与科研机构和高等院校的合作,推进文物保护科技创新,促进文物保护科学技术成果的推广和应用,提高文物保护的科学技术水平”。(草案表决稿第十条第二款)

  (四)关于建设工程中文物保护要求。有的委员提出,应当针对在文物保护单位建设控制地带进行建设工程的情形,在保护方面作出更严格的规定。经研究,法制委员会建议从从严保护出发,将草案修改稿第十八条第二款修改为,“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的历史风貌”。(草案表决稿第十八条第二款)

  (五)关于建筑类不可移动文物的保护要求。有的委员建议,进一步发挥专家作用,落实建筑类不可移动文物的保护要求。经研究,法制委员会认为,文物行政管理部门在确定每处建筑类不可移动文物的保护类别和制定相应的保护措施时,一般都会征求相关领域专家的意见,通过草案修改稿将该做法予以固化,有利于增加保护要求和保护措施的可行性和可操作性。为此,建议在草案修改稿第十九条第二款中增加关于“保护类别的确定和具体保护措施的制定应当经由文物保护专家委员会论证”的规定。(草案表决稿第十九条第二款)

  (六)关于文物的民间收藏。有的专家提出,应对公民、法人或者其他组织合法收藏的文物予以保护。经研究,法制委员会认为,民间收藏是除文物收藏单位收藏以外的另一种文物收藏方式,是对国家收藏的重要补充,有必要通过民办博物馆行业组织对其加以规范和指导。为此,建议在草案修改稿第三十一条中增加一款作为第三款,即“民办博物馆行业组织应当鼓励民办博物馆在开展民间收藏文物研究、展览、交流等活动时,邀请公民、法人或者其他组织参加”。(草案表决稿第三十一条第三款)

  (七)关于本条例和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》(以下简称保护条例)的衔接。有的委员提出,保护条例是规范本市优秀历史建筑保护的重要法规,其修改已经纳入本届常委会的五年立法规划,本次文物立法应当为其修改预留空间。经研究,法制委员会认为,保护条例自2002年制定并实施以来,对于进一步规范优秀历史建筑保护工作起到了较好的作用,也为建筑类不可移动文物的管理和保护工作提供了经验。本次立法在规范建筑类不可移动文物保护工作的同时,应当为保护条例的修改留出空间。为此,建议将草案修改稿第四十三条修改为“既是不可移动文物又是优秀历史建筑的,由市人民政府相关行政管理部门依照文物保护的相关法律、法规和本市有关法规规定,共同做好保护工作”。(草案表决稿第四十三条)

  二、需要说明的问题

  (一)关于全国重点文物保护单位的拆除。有的委员建议,应明确规定全国重点文物保护单位不得拆除。经研究,法制委员会认为,全国重点文物保护单位由国务院核定公布,地方政府无权将其降级和撤销,因此,草案修改稿已将全国重点文物保护单位排除在可予降级和撤销的对象之外,避免了全国重点文物保护单位通过先降级再被拆除的情形。同时,文物保护法第二十条第三款已明确规定全国重点文物保护单位不得拆除,为此,建议草案表决稿不再重复规定。

  (二)关于降级、撤销程序对文物造成损害的责任。有的委员提出,草案修改稿针对违法的政府行政行为作出了处罚规定,建议进一步明确对文物本身造成损害的相关责任。经研究,法制委员会认为,文物保护法第六十五条、第六十六条对造成文物损毁的责任作了较为详细的规定,草案表决稿也已为此设定了指引性条款,建议不再重复规定。

  (三)关于文物进境、出境的规定。有的委员提出,上海作为国际大都市,应参照文物保护法规定,增加有关文物进境、出境的内容。经研究,法制委员会认为,文物进境、出境管理对于上海文物保护具有重要意义,但考虑到上位法已有详尽规定,且与文物有关的进境和出境等主要不属于地方事务,为此,建议草案表决稿不作修改。

  法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改,提出了草案表决稿,建议本次常委会会议审议通过,并建议自2014年10月1日起施行。

  草案表决稿和以上报告,请予审议。

    (来源:东方网 选稿:项颖知)

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《上海市文物保护条例》10月1日起施行

2014年6月23日 21:22

上海市人民代表大会常务委员会公告

  第12号

  《上海市文物保护条例》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2014年6月19日通过,现予公布,自2014年10月1日起施行。

  上海市人民代表大会常务委员会

  2014年6月19日

上海市文物保护条例

  (2014年6月19日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)

  第一章 总则

  第一条 为了加强对文物的保护,促进对文物的合理利用,传承优秀的历史文化遗产,根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等法律、行政法规,结合本市实际情况,制定本条例。

  第二条 本市行政区域内对文物的保护、利用及其相关管理,适用本条例。

  文物认定的标准和办法依照国务院批准的文物行政管理部门制定的相关规定执行。

  第三条 文物工作坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

  第四条 市和区、县人民政府负责本行政区域内的文物保护工作,并组织本条例的实施。

  市和区、县文物行政管理部门具体负责本行政区域内的文物保护以及相关监督管理。

  发展改革、建设、交通、规划土地、房屋、经济信息化、公安消防、绿化市容、水务、工商、教育、旅游、文广影视、新闻出版、财政等相关行政管理部门,按照各自职责共同做好文物保护工作。

  第五条 市和区、县文物管理委员会负责协调解决文物保护工作中的重大问题,其日常办事机构设在同级文物行政管理部门。

  市文物管理委员会设立文物保护专家委员会。专家委员会由文物、历史、文化、艺术、规划、建筑、房屋管理、法律等方面的人士组成,为本市文物保护和管理工作提供决策咨询意见。

  第六条 市和区、县人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算,并随着财政收入增长而增加。

  第七条 市文物行政管理部门应当根据本市国民经济和社会发展规划,以及文物保护工作的实际需要,会同市规划土地行政管理部门组织编制文物保护专项规划,经市人民政府批准后纳入相应的城乡规划。文物保护单位的保护范围和建设控制地带的划定和保护,应当作为总体规划和详细规划的强制性内容。

  第八条 文物、教育、新闻出版、文广影视等行政管理部门,学校、社区,以及广播电台、电视台、报刊、网站等媒体应当加强文物保护的宣传教育,普及文物知识,增强全社会的文物保护意识。

  第九条 鼓励公民、法人或者其他组织设立文物保护社会基金,或者通过捐赠、资金投入、举办公益性文物保护宣传教育活动等方式参与文物保护。

  鼓励志愿者和志愿服务组织参与文物普查、文物知识的宣传和讲解以及辅助服务等工作。市和区、县文物行政管理部门应当对志愿者开展相关知识培训。

  第十条 本市鼓励和支持文物保护的科学技术研究。

  市文物行政管理部门应当制定文物保护的科学技术研究规划,通过推动与科研机构和高等院校的合作,推进文物保护科技创新,促进文物保护科学技术成果的推广和应用,提高文物保护的科学技术水平。

  第二章 不可移动文物

  第十一条 相关部门履行下列职责时,涉及不可移动文物的,应当征询同级文物行政管理部门的意见:

  (一)市和区、县规划土地行政管理部门组织编制城乡规划、土地利用规划或者进行土地出让前;

  (二)市建设行政管理部门会同相关部门和区、县人民政府确定旧城区改建范围;

  (三)市房屋行政管理部门确定符合其他公共利益需要征收房屋的项目;

  (四)其他行政管理部门需要征询意见的情况。

  第十二条 不可移动文物根据其历史、艺术、科学价值,可以依法确定为全国重点文物保护单位、市级文物保护单位和区、县级文物保护单位。

  尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由区、县人民政府文物行政管理部门予以登记,并公布为文物保护点。

  第十三条 全国重点文物保护单位的核定公布,按照国家有关规定执行。

  市级文物保护单位由市文物行政管理部门提出建议名录,报市人民政府核定公布,并报国务院备案。

  区、县级文物保护单位由文物所在地的区、县文物行政管理部门提出建议名录,报区、县人民政府核定公布,并报市人民政府备案。

  文物保护点由文物所在地的区、县文物行政管理部门予以登记和公布,并报区、县人民政府和市文物行政管理部门备案。

  第十四条 本市建立对不可移动文物的定期评估制度。市文物行政管理部门应当每五年对市级文物保护单位进行评估。区、县文物行政管理部门应当每五年对本行政区域内的区、县级文物保护单位和文物保护点进行评估。

  第十五条 经评估,不可移动文物保护价值发生明显改变的,可以依法予以升级、降级或者撤销。

  不可移动文物的升级,由文物行政管理部门依照本条例第十三条第二款、第三款的规定核定公布和备案。

  区、县级文物保护单位、文物保护点的降级或者撤销,由区、县文物行政管理部门提出并经市文物行政管理部门同意,报区、县人民政府批准。

  第十六条 文物保护单位和文物保护点核定、升级、降级、撤销前和定期评估时,市和区、县文物行政管理部门应当组织专家委员会论证,征询同级规划土地、房屋等相关行政管理部门的意见,并公示征求社会意见。

  第十七条 全国重点文物保护单位和市级文物保护单位自核定公布之日起一年内,由市文物行政管理部门会同市规划土地行政管理部门拟定必要的保护范围,报市人民政府划定后予以公布;全国重点文物保护单位的保护范围划定后,由市文物行政管理部门报国务院文物行政管理部门备案。区、县级文物保护单位自核定公布之日起一年内,由所在地的区、县文物行政管理部门会同区、县规划土地行政管理部门拟定必要的保护范围,报区、县人民政府划定后予以公布。

  市文物行政管理部门可以根据保护文物的实际需要,会同市规划土地行政管理部门,在文物保护单位的保护范围外划出一定的建设控制地带,报市人民政府批准后予以公布。

  文物保护单位的保护范围和建设控制地带报市和区、县人民政府划定、批准前,市和区、县文物行政管理部门应当组织专家论证,并听取利害关系人的意见。

  第十八条 文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是,因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,必须保证文物保护单位的安全,并按照国家有关规定报批。

  在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的历史风貌。建设工程的形式、高度、体量、色调等应当与文物保护单位及其周边环境相协调。建设工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,按照国家有关规定报批。

  第十九条 本市依照文物保护的相关法律、法规规定制定建筑类不可移动文物的保护要求。保护要求根据建筑的历史、科学和艺术价值以及完好程度,可以分为以下三类:

  (一)建筑的立面、结构体系、空间格局和内部装饰不得改变;

  (二)建筑的立面、结构体系、基本空间格局和有特色的内部装饰不得改变,其他部分允许适当改变;

  (三)建筑的主要立面、主要结构体系、主要空间格局和有价值的建筑构件不得改变,其他部分允许适当改变。

  市文物行政管理部门应当会同市房屋、市规划土地等相关行政管理部门,严格确定每处建筑类不可移动文物的保护类别并制定具体的保护措施。保护措施应当明确不可移动文物的保护部位、安全防范、利用限制、环境整治等内容。保护类别的确定和具体保护措施的制定应当经由文物保护专家委员会论证。

  第二十条 区、县文物行政管理部门应当将本行政区域内不可移动文物的保护要求书面告知不可移动文物的所有人、使用人、相关的物业管理单位,明确其保护义务以及相应的法律责任;并将不可移动文物的保护要求及分布情况,同时通报不可移动文物所在地的乡、镇人民政府、街道办事处。

  第二十一条 对不可移动文物实施保养维护、抢险加固、修缮、保护性设施建设、迁移等保护工程的,应当按照国家规定的原则和要求,根据文物保护单位的级别报相应的文物行政管理部门批准,由取得文物保护工程资质证书的单位承担。

  文物保护工程涉及结构加固、保温节能以及消防设施等设备更新、改造的,应当符合本条例第十九条规定的保护要求。

  第二十二条 非国有不可移动文物由其所有人负责修缮、保养。所有人对不可移动文物进行修缮、保养的,可以向市或者区、县文物行政管理部门申请经费补助。

  非国有不可移动文物有损毁危险,所有人不具备修缮能力的,经市或者区、县文物行政管理部门组织专家评估确需抢救性修缮的,市或者区、县文物行政管理部门应当实施抢救性修缮。所有人具备修缮能力而拒不履行修缮义务的,市或者区、县文物行政管理部门可以给予抢救性修缮,所需费用由所有人负担。

  第三章 考古发掘

  第二十三条 市文物行政管理部门应当组织考古发掘单位开展地下、水下文物的考古调查,并会同市规划土地、建设、水务等相关行政管理部门,对可能集中埋藏文物的区域,分别划定地下文物埋藏区或者水下文物保护区,报市人民政府批准后向社会公布。

  第二十四条 在地下文物埋藏区或者水下文物保护区内进行大型基本建设工程的,建设单位应当在规划选址阶段,报请市文物行政管理部门组织考古发掘单位进行考古调查、勘探。考古调查、勘探应当与建设工程的规划选址同步完成。

  考古调查、勘探中发现文物的,由市文物行政管理部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施;遇有重要发现的,由市文物行政管理部门及时报国务院文物行政管理部门处理。

  第二十五条水下文物保护区范围内,不得进行危及水下文物安全的捕捞、爆破、钻探、挖掘、养殖等活动。

  第二十六条 在进行建设工程、农业生产或者房屋拆除活动中,任何单位或者个人发现文物或者疑似文物的,应当保护现场,不得哄抢、私分、藏匿,并立即报告所在地的文物行政管理部门。文物行政管理部门接到报告后,应当立即赶赴现场,经征询相关部门和建设单位的意见后,于七日内提出处理意见。

  第四章 馆藏文物

  第二十七条 文物收藏单位应当按照国家规定的定级标准,组织专家对文物藏品进行鉴定和定级,并将藏品目录报市文物行政管理部门备案。

  第二十八条 文物收藏单位应当设置藏品档案,建立健全藏品管理制度。

  市和区、县文物行政管理部门应当建立馆藏文物的档案数据库。

  第二十九条 文物收藏单位应当按照国家有关规定,配备防火、防盗、防自然损坏的设施和相应的安全保卫人员,并达到与风险等级相符合的安全防护要求。未达到安全防护要求的,不得陈列、展出文物。

  第三十条 本市鼓励公民、法人和其他组织利用其依法收藏的文物设立博物馆,开展社会教育和服务活动。

  社会力量举办博物馆,应当依法办理登记手续。

  第三十一条 市和区、县文物行政管理部门应当采取经费补助、人员培训、宣传推广等措施,促进社会力量举办的博物馆发展。

  市文物行政管理部门应当促进民办博物馆行业组织建设,指导行业组织开展文物保护等活动。

  民办博物馆行业组织应当鼓励民办博物馆在开展民间收藏文物研究、展览、交流等活动时,邀请公民、法人或者其他组织参加。

  鼓励国有博物馆在藏品保护、陈列展览、科学研究等方面,对社会力量举办的博物馆进行业务指导。

  第五章 文物流通和利用

  第三十二条 从事文物收购、销售、拍卖活动的企业,应当按照国家有关规定履行审批手续,并在核准的范围内经营。

  第三十三条 文物、工商等相关行政管理部门依法对文物经营活动实施监督检查,对未经批准开展的文物经营行为进行查处,对收购、销售、拍卖国家禁止买卖的文物的行为进行处罚。

  第三十四条 从事文物收购、销售、拍卖活动的企业应当按照国家和本市有关法律、法规的规定诚信经营。

  市文物行政管理部门应当建立文物经营者诚信档案,并定期向社会公布不诚信企业名单。

  第三十五条 文物利用应当在确保文物安全的前提下遵循合理、适度、可持续的原则。

  第三十六条 各级人民政府利用文物保护单位、文物保护点进行旅游开发的,应当延续原有人文生态及历史环境风貌,实施文物安全监测,对可能造成文物资源破坏的及时采取保护措施,确保文物安全。

  对外开放的文物保护单位、文物保护点的游客承载标准,由文物行政管理部门根据保护文物等需要会同同级旅游行政管理部门确定,并向社会公布。

  第三十七条 国有文物保护单位、文物保护点具备开放条件的,在保证文物安全的前提下,应当向公众开放。在每年的中国文化遗产日、上海国家历史文化名城命名日,应当免费向公众开放。

  鼓励非国有文物保护单位、文物保护点向公众开放。

  第三十八条 鼓励各级各类教育机构利用文物资源开展教育活动。

  博物馆、纪念馆及其他文物收藏单位应当结合本单位特点,充分发挥馆藏文物的作用,开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动,积极参与城市文化氛围营造和社区文化建设,并向社会公告服务项目和开放时间。

  对外开放的文物保护单位、文物保护点应当为教育机构开展教育活动提供服务和便利。

  第三十九条 鼓励革命史迹、工业遗产、名人故居、近现代代表性建筑等不可移动文物的所有人、使用人,利用文物资源向公众提供公共文化服务。

  第六章 法律责任

  第四十条 违反本条例规定的行为,《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》及其他有关法律、行政法规已有处罚规定的,从其规定。

  第四十一条 有下列行为之一的,由上级机关或者主管部门责令改正:

  (一)违反本条例第十五条、第十六条规定,擅自将文物保护单位、文物保护点降级、撤销的;

  (二)违反本条例第三十八条第二款规定,博物馆、纪念馆及其他文物收藏单位未按规定向社会公告服务项目和开放时间的。

  第四十二条 文物等行政管理部门直接负责的主管人员或者其他直接责任人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第七章 附则

  第四十三条 既是不可移动文物又是优秀历史建筑的,由市人民政府相关行政管理部门依照文物保护的相关法律、法规和本市有关法规规定,共同做好保护工作。

  第四十四条 本条例自2014年10月1日起施行。

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(草案)》审议结果的报告

  ——2014年4月23日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市人大法制委员会委员叶青

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  市十四届人大常委会第十次会议对市人民政府提请审议的《上海市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(草案)》(以下简称办法草案)进行了审议。常委会组成人员认为,为了进一步加大本市文化遗产保护力度,提高文物资源利用水平,推动文物保护事业发展,有必要根据《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文物保护法)等法律、行政法规,结合本市近年来文物保护工作中出现的新情况、新问题,出台具有上海特色的实施办法。同时,常委会组成人员对办法草案提出了一些修改意见。

  会后,办法草案向社会公开征求意见,法制工作委员会还将办法草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见,并先后召开座谈会,听取了部分市人大代表、有关政府部门、部分民办博物馆负责人、有关企事业单位和文物保护方面有关专家、学者等社会各方面的意见和建议。4月9日,法制委员会召开会议,根据常委会组成人员和市人大教科文卫委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见,对办法草案进行了审议。市人大教科文卫委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下:

  一、修改情况

  (一)关于法规的结构和体例。市人大教科文卫委员会和有的委员、代表、专家提出,实施性法规在结构和内容上要与上位法相对应,建议对办法草案予以分章表述。经研究,法制委员会认为,分章表述便于全社会更好地理解和执行法规。为此,建议将法规草案分成总则、不可移动文物、考古发掘、馆藏文物、文物流通和利用、法律责任、附则等七章。鉴于分章之后法规草案内容得到了较大的补充和完善,根据立法技术规范,建议将法规体例由“实施办法”修改为“条例”,题目相应地修改为“上海市文物保护条例”。

  (二)关于文物管理委员会和专家库。市人大教科文卫委员会和有的委员、代表、专家建议,补充对市和区、县文物管理委员会的设置、主要职责等方面的规定,并完善专家咨询制度。经研究,法制委员会认为,市和区、县的文物管理委员会曾经在协调解决文物保护重大问题等方面发挥了重要作用,在文物保护的新形势下应当完善运行管理规范,定期开展活动,进一步发挥协调功能。为此,建议在办法草案第五条增加一款:“市和区、县文物管理委员会,负责协调解决文物保护工作中的重大问题,其日常办事机构设在同级文物行政部门。”同时在市文物管理委员会下设文物保护专家委员会,以进一步提升专家库功能,更好地发挥专家咨询的作用。(草案修改稿第五条)

  (三)关于不可移动文物的保护。市人大教科文卫委员会和有的委员、专家建议,进一步完善本市不可移动文物定级后的降级、撤销程序,明确各处建筑类不可移动文物的具体保护要求;在修缮制度中贯彻上位法“谁使用、谁保养、谁修缮”的原则;并针对不可移动文物和优秀历史建筑保护工作中的重叠交叉问题,进一步理顺政府职责。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,不可移动文物是本市文物的重要组成部分,应从上海实际出发,根据文物保护法及相关行政法规、地方性法规的规定,严格程序、完善制度、加强协调,共同做好保护工作。法制委员会在审议、协调的基础上,建议对有关条款修改如下:

  1.在区、县文物保护单位和文物保护点的撤销程序中增加经市文物行政部门同意的内容,即“由区、县文物行政部门提出并经市文物行政部门同意,报区、县人民政府批准。”(草案修改稿第十五条)

  2.将办法草案第十三条中关于“专家论证和意见征询”的内容补充完善,单列一条作为草案修改稿第十六条,明确规定文物保护单位和文物保护点核定、升级、降级、撤销前和定期评估时,都必须经过专家委员会论证,征询同级规划土地、住房保障房屋管理等相关行政管理部门意见,社会公示等程序。(草案修改稿第十六条)

  3.要求有关行政管理部门针对每处建筑类不可移动文物确定保护类别,制定具体保护措施。明确保护措施包括“保护部位、安全防范、利用限制、环境整治”等内容。同时,为了避免使用人逃避修缮责任,规定“所有人不具备修缮能力”作为文物行政部门实施抢救性修缮的前提条件。(草案修改稿第十九条、第二十二条)

  4.考虑到被确定为不可移动文物的优秀历史建筑,其保护与修缮的部门职责分工属于政府内部事务,应由政府根据本市实际依法加以调整。为此,建议将办法草案第三十六条修改为,“既是不可移动文物又是优秀历史建筑的,由市人民政府依法确定相关部门管理职责,依照文物保护的相关法律、法规规定,共同做好保护工作。”(草案修改稿第四十三条)

  (四)关于文物资源的利用。有的委员和专家建议法规对促进民办博物馆发展作出明确的规定,还有的委员提出进一步完善关于文物资源教育利用的相关表述。经研究,法制委员会认为,上述意见是合理的,应予采纳。为此建议,从从严保护和合理利用文物的角度,对民办博物馆的设立、行业组织建设、政府扶持等予以规范。同时,将办法草案第二十九条、第三十条、第三十三条中关于文物资源教育利用的内容予以整合,并根据上海实际加以补充完善,规定博物馆、纪念馆及其他文物收藏单位“结合本单位特点,充分发挥馆藏文物的作用,开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动,积极参与城市文化氛围营造和社区文化建设。”(草案修改稿第三十条、第三十一条、第三十八条)

  (五)关于古玩旧货市场。有的委员和专家提出,上位法对文物经营的主体作了明确的限定,但实践中文物经营活动还经常发生在古玩旧货市场等场所,应进一步研究明确经营主体,加强相关监管。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,文物保护法第五十三条、第五十四条等条款对文物经营主体的形式作了严格的规定,仅限于文物商店和拍卖企业,地方立法不宜作出与之抵触的规定。与此同时,近年来,随着民间文物收藏的不断升温,古玩旧货市场已成为法定文物经营主体之外的文物经营形式,有必要规范其经营行为。为此,法制委员会建议,将办法草案第二十六条修改为,“从事文物收购、销售、拍卖活动的企业,应当按照国家有关规定履行审批手续,并在核准的范围内经营。”(草案修改稿第三十二条)

  (六)关于文物经营诚信制度。有的委员建议增加“打击故意欺诈行为”的相关规定。经研究认为,营造守信自律、健康繁荣的文物经营活动秩序,是促进文物市场规范发展的重要方面。为此,法制委员会建议,就建立文物经营诚信制度单独增加一条,作为草案修改稿第三十四条,规定:“从事文物收购、销售、拍卖活动的企业应当按照国家和本市有关法律、法规的规定诚信经营”,“市文物行政部门应当建立文物经营者诚信档案,并定期向社会公布不诚信企业名单。”(草案修改稿第三十四条)

  (七)关于法律责任。市人大教科文卫委员会和有的委员提出,目前关于法律责任的规定较为简单,建议结合本市实际对违反办法草案相关规定的行为,设置相应的法律责任。经研究,法制委员会认为,办法草案中对于违反相关规定的行为未设置相应的法律责任,主要有两类情况,一类是文物保护法等法律、行政法规对本办法草案中规定的相关行为,如妨害文物管理、破坏或擅自转让不可移动文物、非法经营文物等,已经设置了较为全面的行政处罚,办法草案也专门作了指引性规定。另一类是文物保护法等法律、行政法规虽然规定了诸如建设工程中发现文物不予保护等行为,但未设置相应的法律责任,根据行政处罚法,地方无权设定行政处罚。对于上述两类情况,根据立法技术规范和地方立法权限,建议不另设法律责任。与此同时,为了实现从严管理,进一步加大文物保护力度,法制委员会建议,对于办法草案修改稿中增设的两个行为,即擅自将文物保护单位或文物保护点降级、撤销,以及未按规定公告服务项目和开放时间,根据地方立法权限设置相应的法律责任。(草案修改稿第四十一条)

  二、需要说明的问题

  (一)关于不可移动文物的修缮。有的委员、专家提出,办法草案第二十二条对非国有不可移动文物的修缮作了规定,建议对国有不可移动文物的修缮也作出规定。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,国有不可移动文物的修缮是文物保护的重要内容,应当进一步加强。但考虑到文物保护法及相关法律、法规已对国有不可移动文物的修缮作出了明确、具体的规定,本法不必重复规定。为此,法制委员会建议维持办法草案的表述。(草案修改稿第二十二条)

  (二)关于新发现文物的先予保护。有的委员提出,办法草案关于文物行政部门接到新发现文物的报告后立即赶赴现场的规定是否具有操作性,建议采取上位法的相关表述。经会同教科文卫委员会等有关方面研究认为,文物保护法是对全国文物保护工作的基本规范,其第三十二条关于文物行政部门接到发现文物报告后应当在二十四小时内赶赴现场的规定,是针对全国各地千差万别的地域、交通和气象条件作出的最低要求。上海地域面积较小、交通便利,文物行政部门具备接到发现文物报告后立即赶赴现场的能力,办法草案的规定体现了政府部门积极行政的负责态度,应予支持。为此,法制委员会建议维持办法草案的表述。(草案修改稿第二十六条)

  此外,对办法草案的一些文字作了修改,条序也作了相应调整。

  法制委员会已按上述意见对办法草案作了修改,提出了草案修改稿。

  草案修改稿和以上报告,请予审议。

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市文物保护条例(草案)》(修改稿)修改情况的报告

  ——2014年6月19日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

市人大法制委员会委员叶青

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  市十四届人大常委会第十二次会议对《上海市文物保护条例(草案)》(修改稿)(以下简称草案修改稿)进行了审议。常委会组成人员认为,在广泛听取各方面意见基础上形成的草案修改稿,总体上比较成熟。同时,常委会组成人员还提出了一些修改意见。会后,法制工作委员会就审议意见较为集中的问题与政府有关部门进行了研究。5月30日,法制委员会召开会议,根据常委会组成人员的审议意见以及其他有关方面提出的意见,对草案修改稿进行了审议。市人大教科文卫委员会、城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和需要说明的问题报告如下:

  一、修改情况

  (一)关于文物的认定标准和办法。有的委员、专家提出,上海市文物保护条例是调整本市文物保护行为的综合性法规,应当对文物的认定作出规定。经研究,法制委员会认为,文物的认定是文物保护的重要环节,为了进一步规范文物的收藏和流通领域,有必要明确文物认定所依照的标准和办法。为此,建议依照《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文物保护法)的相关规定,在草案修改稿第二条中增加一款作为第二款,即“文物认定的标准和办法依照国务院批准的文物行政管理部门制定的相关规定执行”。(草案表决稿第二条第二款)

  (二)关于设立文物保护社会基金。有的委员提出,应当鼓励通过捐赠等方式依法设立文物保护社会基金,营造“保护文物,人人有责”的良好社会氛围。经研究,法制委员会认为,设立文物保护社会基金,使之成为文物保护事业成长的“助推器”和资金支持的“蓄水池”,有利于更好地筹措文物保护社会资金,资助文物保护项目。为此,建议将草案修改稿第九条第一款修改为,“鼓励公民、法人或者其他组织设立文物保护社会基金,或者通过捐赠、资金投入、举办公益性文物保护宣传教育活动等方式参与文物保护”。(草案表决稿第九条第一款)

  (三)关于加强文物保护的科技创新。有的委员建议进一步细化相关措施,加强文物保护的科技创新力度。经研究,法制委员会认为,科学技术对于文物保护起着重要的支撑作用,应当在对传统文物保护技术研究和传承的基础上,大力推进文物保护的科技创新。为此,建议将草案修改稿第十条第二款修改为,“市文物行政管理部门应当制定文物保护的科学技术研究规划,通过推动与科研机构和高等院校的合作,推进文物保护科技创新,促进文物保护科学技术成果的推广和应用,提高文物保护的科学技术水平”。(草案表决稿第十条第二款)

  (四)关于建设工程中文物保护要求。有的委员提出,应当针对在文物保护单位建设控制地带进行建设工程的情形,在保护方面作出更严格的规定。经研究,法制委员会建议从从严保护出发,将草案修改稿第十八条第二款修改为,“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的历史风貌”。(草案表决稿第十八条第二款)

  (五)关于建筑类不可移动文物的保护要求。有的委员建议,进一步发挥专家作用,落实建筑类不可移动文物的保护要求。经研究,法制委员会认为,文物行政管理部门在确定每处建筑类不可移动文物的保护类别和制定相应的保护措施时,一般都会征求相关领域专家的意见,通过草案修改稿将该做法予以固化,有利于增加保护要求和保护措施的可行性和可操作性。为此,建议在草案修改稿第十九条第二款中增加关于“保护类别的确定和具体保护措施的制定应当经由文物保护专家委员会论证”的规定。(草案表决稿第十九条第二款)

  (六)关于文物的民间收藏。有的专家提出,应对公民、法人或者其他组织合法收藏的文物予以保护。经研究,法制委员会认为,民间收藏是除文物收藏单位收藏以外的另一种文物收藏方式,是对国家收藏的重要补充,有必要通过民办博物馆行业组织对其加以规范和指导。为此,建议在草案修改稿第三十一条中增加一款作为第三款,即“民办博物馆行业组织应当鼓励民办博物馆在开展民间收藏文物研究、展览、交流等活动时,邀请公民、法人或者其他组织参加”。(草案表决稿第三十一条第三款)

  (七)关于本条例和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》(以下简称保护条例)的衔接。有的委员提出,保护条例是规范本市优秀历史建筑保护的重要法规,其修改已经纳入本届常委会的五年立法规划,本次文物立法应当为其修改预留空间。经研究,法制委员会认为,保护条例自2002年制定并实施以来,对于进一步规范优秀历史建筑保护工作起到了较好的作用,也为建筑类不可移动文物的管理和保护工作提供了经验。本次立法在规范建筑类不可移动文物保护工作的同时,应当为保护条例的修改留出空间。为此,建议将草案修改稿第四十三条修改为“既是不可移动文物又是优秀历史建筑的,由市人民政府相关行政管理部门依照文物保护的相关法律、法规和本市有关法规规定,共同做好保护工作”。(草案表决稿第四十三条)

  二、需要说明的问题

  (一)关于全国重点文物保护单位的拆除。有的委员建议,应明确规定全国重点文物保护单位不得拆除。经研究,法制委员会认为,全国重点文物保护单位由国务院核定公布,地方政府无权将其降级和撤销,因此,草案修改稿已将全国重点文物保护单位排除在可予降级和撤销的对象之外,避免了全国重点文物保护单位通过先降级再被拆除的情形。同时,文物保护法第二十条第三款已明确规定全国重点文物保护单位不得拆除,为此,建议草案表决稿不再重复规定。

  (二)关于降级、撤销程序对文物造成损害的责任。有的委员提出,草案修改稿针对违法的政府行政行为作出了处罚规定,建议进一步明确对文物本身造成损害的相关责任。经研究,法制委员会认为,文物保护法第六十五条、第六十六条对造成文物损毁的责任作了较为详细的规定,草案表决稿也已为此设定了指引性条款,建议不再重复规定。

  (三)关于文物进境、出境的规定。有的委员提出,上海作为国际大都市,应参照文物保护法规定,增加有关文物进境、出境的内容。经研究,法制委员会认为,文物进境、出境管理对于上海文物保护具有重要意义,但考虑到上位法已有详尽规定,且与文物有关的进境和出境等主要不属于地方事务,为此,建议草案表决稿不作修改。

  法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改,提出了草案表决稿,建议本次常委会会议审议通过,并建议自2014年10月1日起施行。

  草案表决稿和以上报告,请予审议。

    (来源:东方网 选稿:项颖知)

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