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创新活力要靠政府"做减法" 突破束缚创新链瓶颈

2015-5-26 09:27:57 来源:解放日报 作者:徐蒙 唐烨  选稿:张侃理

>>>点击进入专题:上海推进建设科创中心

  “改革开放初期,引进消化为主的阶段,我们缺的是钱;自己开始研制了,但缺设备。现在我们不缺钱了,上海许多行业的设备都是全球领先,然而现有的体制机制,对科技创新还是有许多束缚。”谈及上海建设有全球影响力的科技创新中心的目标,沪上一名在科技创新企业奋斗数十年的企业家感叹。

  《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》(以下简称《意见》)指出,上海要清除各种障碍,让创新主体、创新要素、创新人才充分活跃企业,形成推进科技创新的强大合力,核心要解决体制机制问题,突破创新链阻断瓶颈

  创新活力要靠政府“做减法”

  “上海建设科创中心,需要解决政府管理过多、过死,制约了创新创业发展需要的问题,要激发创新活力,政府必须最大限度‘放手’。”市发展和改革委员会相关负责人表示。

  在建设加快建设具有全球影响力的科技创新中心的课题调研中,课题组发现政府在对企业创新仍有不少过度的干预和管理。“起点创业营”创办人、著名投资人查立表示,初创企业因融资和退出造成的股权变更时有发生,特别是互联网企业的股东通常由多个职业投资人组成,很难按照要求同时到场办理手续。

  《意见》提出,在科创中心建设过程中,要着力推进政府管理创新。针对企业创新投资难、群众创业难、科技成果转化难,加快政府职能转变,简政放权,创新管理。全面清理取消非行政许可审批事项,保留的审批事项一律向社会公开,公布目录清单,目录之外,不得实施行政审批,不得设立新的审批事项。市级部门和各区县政府没有行政审批设定权,凡自设的各种审批必须全面清理取消。对企业创新投资项目,取消备案审批。改革对创新创业型初创企业股权转换变更登记过于繁杂的管理办法,按照市场原则和企业合约,允许初创企业依法合规自愿变更股东,工商管理部门不实施实质性认定审查,依法合规办理变更登记。

  又如,互联网视频企业需要文化、通信等多部门颁发的增值电信业务、网络文化经营、互联网新闻信息服务等多张许可证,审批事项多。再如,本市检验检测行业资质审批事项共16项,有的综合性检测机构每月要接受一次考核,增加了经营成本。

  针对这类情况,《意见》提出,放宽“互联网+”等新兴行业市场准入管制,改进对与互联网融合的金融、医疗保健、教育培训等企业的监管,促进产业跨界融合发展。放宽企业注册登记条件,允许企业注册登记条件,允许企业集中登记、一址多照,便利创业。

  让财政资金产生更大撬动力

  “财政是推动科技创新的重要杠杆,但需要从直接扶持转向间接扶持,要从事前支持转向事后补偿。”市工商联主席王志雄表示。在《意见》中,改革财政科技资金管理是指向实际问题的切实措施。

  上海政府财政对科技研发的投入并不少,但政府科技创新投入管理分割零散,缺乏统筹联动。去年市级政府财政科技投入129.1亿元,分散在科技、经信、国资、发改、教育、知识产权等部门,科技类专项资金超过18个,交叉重叠,缺乏协同,存在企业多头申报、重复立项的情况,造成了科技资源配置的分散和浪费。

  怎么把交叉重叠部分理顺?怎么避免多头申报重复立项?《意见》指出,要改变部门各自分钱分物的管理办法,建立跨部门的财政科技项目统筹决策和联动管理制度,综合协调政府各部门科技投入专项资金。

  财政资金投向哪里,怎么投也是问题。对此,《意见》还提出,对基础前沿类科技计划,强化稳定性、持续性的支持;对市场需求明确的技术创新活动,通过风险补偿、后补助、创投引导等方式发挥财政资金的杠杆作用,促进科技成果转移转化和资本化、商业化。

  《意见》还强调政府采购、使用对企业科技创新的作用。提出要降低政府采购和国企采购门槛,扩大对本市中小型科技企业采购比例;鼓励采用首购、订购等非招标采购方式,以及政府购买服务等方式予以支持,促进创新产品的研发和规模化应用。企业界人士指出,相比供给方,需求方的支持对科技创新的推动作用同样重要。通过政府采购等方式,可以有效引导市场需求,推动企业创新成果进入市场。

  激发企业这个创新主体动力

  去年,上海战略性新兴产业增加值占生产总值比重为14.7%,高新技术产业支撑能力不断增强。然而在企业实际的研发创新进程中,还存在着种种瓶颈,以企业为主体的科技创新投融资体制不合理是一大症结。“科研项目本身差异化很大,很专业,应该让看得懂的人来运作,那就是风投。”上海社科院经济所所长石良平教授表示。

  业内人士指出,要鼓励市场主体不断加大对创新的持续投入,关键是要建立有利于激发市场创新投入动力的制度环境,发挥金融财税政策对科技创新投入的放大作用,形成天使投资集聚活跃、科技金融支撑有力、企业投入动力得到激发的创新投融资体系。

  《意见》提出,扩大政府天使投资引导基金规模,强化对创新成果在种子期、初创期的投入,引导社会资本加大投入力度,对引导基金参股天使投资形成的股权,五年内可原值向天使投资其他股东转让。还将创新国资创投管理机制,允许符合条件的国有创投企业在国有资产评估中使用估值方式,实行事后备案;允许符合条件的国有创投企业建立跟投机制,并按市场化方式确定考核目标及相应的薪酬水平。

  参与《意见》起草的相关人士表示,《意见》对风险投资给予高度关注和支持,专业化的风投将在上海科创中心建设中扮演重要角色,政府可以通过税收优惠政策,促进风投投向科技创新企业和项目。

  投贷联动是海外解决科技创新企业融资问题的有效途径。《意见》提出,探索实施多种形式的股权和债权相结合的融资服务方式,实行投贷联动。金融行业人士解释,所谓投贷联动,投资公司依靠专业的评估能力,投资科技创新企业,银行贷款跟着投资走,最大程度地降低风险,并帮助企业突破融资难题。

  《意见》还提出,将争取在上海证交所设立“新兴板”,实施差异化监管,推动尚未盈利但具有一定规模的科技创新企业上市。争取在上海股权托管交易中心设立科技创新专板,探索建立资本市场各板块之间的转板机制。

  业内人士认为,这些举措将有效地为科技创新型中小企业搭建联通资本市场的桥梁,提高科创企业直接融资能力,降低融资成本。

  ★《意见》速读

  ■全面清理取消非行政许可审批事项,保留的审批事项一律向社会公开,公布目录清单,目录之外,不得实施行政审批,不得设立新的审批事项

  ■改进对与互联网融合的金融、医疗保健、教育培训等企业的监管,允许企业集中登记、一址多照

  ■改变部门各自分钱分物的管理办法,建立跨部门的财政科技项目统筹决策和联动管理制度,探索研究体现科研人员劳动价值的收入分配制度

  ■降低政府采购和国企采购门槛,扩大对本市中小型科技企业采购比例

  ■扩大政府天使投资引导基金规模,强化对创新成果在种子期、初创期的投入,引导社会资本加大投入力度,对引导基金参股天使投资形成的股权,五年内可原值向天使投资其他股东转让

  ■加快在上海证交所设立“新兴板”,争取在上海股权托管交易中心设立科技创新专板,探索资本市场各板块间的转板机制

  专家点评

  市政府发展研究中心主任肖林——关键是破除体制机制障碍

  上海是诸多创新要素的集聚地,但光有创新要素的集聚是不够的,还要充分发挥出创新要素的活力,关键就是破除体制机制的障碍。《意见》敏锐抓住了这个关键问题,在解决体制机制问题,突破创新链阻断瓶颈方面有很多重大突破。

  《意见》中关于解决体制机制问题提出的政策意见,总体思路是“形成开放与市场化的创新环境,形成市场化人才政策环境,实现更加普遍性与市场化的鼓励各类创新主体的政策,建立市场化、产学研协同创新的机制”,这一思路符合创新规律。

  具体到逐条意见,对体制机制具有突破性的亮点很多。

  “全面清理取消非行政许可审批事项;公布审批目录清单,目录之外一律不施行行政审批”等意见是对原有审批体制的重大突破。

  如,以前企业的股权转换变更都需要工商管理部门进行审批,管理办法过于繁杂;现在《意见》对创新创业型初创企业股权转换变更等不再进行审查。这为创新型企业经营提供了更多便利。

  又如,“互联网+”等新兴行业都是近年涌现出来的,在指导目录中本来没有,没有的东西,怎么审批、怎么监管?现在,《意见》提出对“互联网+”等新兴行业市场准入管制放宽。这是非常必要的改革,凸显出政府对新兴行业更大力度的开放。我认为,未来对企业的行政审批改革的趋势将是建立“负面清单”模式,只规定哪些行业不能做,而不是规定哪些行业能做。

  《意见》还涉及要素市场的改革,如新药流通的改革,“加快药品注册、生产、流通管理制度改革,争取设立国家食药监局药品审评中心上海分公司等,试点推行上市许可和生产许可分离的创新药物上市许可人持有制度等”。这些都是在政府管理创新上的新突破。

  以前对财政科技资金采取的是各个主管部门“分钱分物”的管理办法,对像用行政办法进行选择,这难免就更多关注国企与体制内企业,无法实现“互联网+”等新兴企业或“四新”行业的全覆盖。这次《意见》提出建立跨部门的财政科技项目统筹管理制度,综合协调政府各部门科技投入专项资金;还提出政府资金与风投、创投结合。这些意见更大程度地引入市场机制,借鉴与采用国际通行的政府科技资金使用办法。

  《意见》还从需求端支持企业的创新,提出降低政府与国企采购的门槛,扩大对本市中小型科技企业采购比例等措施。

  以前我们对科研院所管得太死、统得太死,从课题立项到经费分配使用等都要政府经过认定,对科研院所也参照事业单位或者公务员的管理办法,这在一定程度上抑制了创新,科研人员的劳动价值也没有从收入上体现出来。

  现在《意见》提出“对基础类与社会公益类科研院所,人员经费和科研经费给予稳定的财政拨款或财政补助,扩大科研院所管理自主权和个人科研课题选择权”、“探索研究体现科研人员劳动价值的收入分配制度”。这些《意见》中的提法体现出对创新规律的尊重,有利于更好地激发作为创新主体的科研人员的积极性。

  同时,“对前沿和共性技术类科研院所,建立政府稳资助、竞争性项目经费、对外技术服务收益等多元投入的发展模式”的提法,彰显了对科研院所之类创新主体不设限制,激发更大活力的用意。

  《意见》提出扩大研发费用归集口径,将有关查新费、知识产权申请费、外聘专家(研发人员)费、研发用房屋等固定资产折旧费与租赁费等列入加计扣除的范围,并具体提出量化指标——对科技创新重点行业研发费用加计扣除比例从50%提高到200%。这些意见的直接作用是帮助企业降低自主研发的成本,而其背后更深的含义是,表明对富有创新力的民企与国企等体制内企业一视同仁,体现出鼓励创新政策的普惠性。

  反响

  外高桥第三发电厂总经理、教授级高工冯伟忠:解决瓶颈力度不小

  从企业角度,从长期从事一线创新研发的专业人士角度看,我认为这次《意见》的改革力度不小,对当前上海建设具有全球影响力的科创中心需要解决的问题,具有重要意义。

  在我看来,科创中心讲到底,不是靠装备,也不是靠钱堆出来,首先靠人,关键是要集聚各类人才。30年前我们引进外资,缺钱缺设备,现在不缺了,市场也如此繁荣。加入WTO后,对外销售通道也畅通了许多;过去信息闭塞,没有互联网,只能通过国外杂志了解先进技术,现在这些问题都不存在了。

  《意见》提出,上海要聚焦重点,有所为有所不为,这很有道理。上海作为国际化大都市,不可能样样走在前头,因此科技创新也需要集中力量,聚焦有引领和带动意义的大项目、大工程,要支持企业通过各种途径获得若干重要产业领域的关键核心技术,实现科技创新的跨越式发展。

  在涉及科技创新的财税政策安排上,《意见》也提出了很好的方向。如果能减免创新主体在创新过程中,特别是成果转化、产业化领域的税收,可以有效推动创新成果得到应用,打通科技创新成果转化的“最后一公里”。比如在我所从事的行业,受让方应用新技术,也冒着财务和技术风险,有利益驱动,才会去应用,对我们的技术创新成果税收减免了,我们就可以给成果的受让方提供更大优惠。国外有许多依靠财税杠杆推动企业创新的做法,其成功经验值得上海借鉴。

 

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