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城市环境综合治理中的政府之责

2015-9-15 16:33:23 来源:上海观察 作者:李志青  选稿:郁婷苈

    在城市环境综合治理中,尤其在上海这样一个城市,政府需要履行好怎样一些责任,让这个城市的环境变得更美好?      

  继前往闵行许浦村、宝山南大村、嘉定北关村和黄浦豫园街道,暗访“城市治理的最难处”之后,8月最后一周,韩正书记又先后前往上海西郊的青浦徐泾镇、朱家角镇和东郊的浦东合庆镇,调研“面向‘十三五’的水环境建设”。

  这是推进上海环境治理能力、补好上海发展中环境“短板”的好契机。尤其值得政府方面思考的是,在城市环境综合治理中,尤其在上海这样一个城市,政府需要履行好怎样一些责任,让这个城市的环境变得更美好?

  这个问题究竟该如何去回答?9月11日由中共中央通过的《生态文明体制改革总体方案》中其实已有答案。

  诚如该方案所指出的:推进生态文明体制改革,要“搭好基础性框架,构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”,同时还要“以改善环境质量为导向,(建立)监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系”……

  具体来说,那就是,一则,要在制度建设上下功夫,对现有的体制机制进行全面梳理和改进,开展顶层设计的创新改革;二则,要以环境质量,作为衡量和检验环保工作成效的标准。

  如果说,制度是环境问题的源头,质量是解决环境问题的成效,信息公开透明是环境问题的症结,那么,建立“源头为本”、“成效为本”和“透明为本”的环境综合治理体系,无疑将是当下政府开展环境综合治理、履行政府责任的应有之意。

  长期以来,在城市环境综合治理的过程中,政府肩负着不可或缺的职责,这一点毋庸置疑。但问题往往在于,城市的环境综合治理存在“短期治理容易,长期治理难”,“局部治理容易,全面治理难”以及“应付检查容易,群众满意难”等现象。究其因,关键仍在于如何把握政府本身在城市环境综合治理中的功能和角色。其中较为重要的,是个职责的边界以及职责的内容。

  第一,源头为本

  在城市的环境问题整治过程中,我们常常碰到这样、那样的“疑难杂症”,譬如水环境的整治,不仅涉及到水面上的污染和水质的变化,而且还与陆地上的污染源交叉在一起,这也正所谓是“问题在水里,解决在岸上”的基本道理。

  这就意味着,在环境问题的整治上,要有系统解决的理念,否则,就会落下头痛医头、脚痛医脚的通病。也正以为如此,我们的“综合治理”也就应运而生,水里的、地上的,各个部门通力合作,开展环境整治。不过,实践表明,这样的“拉郎配”却往往效果不佳,究竟为何呢?

  也许有人会将之归结为污染来源的多元化,过程的复杂化等因素。但事实上,导致出现这个局面的最大根源不是“污染”本身,而是“制度”。基于长期的社会经济发展需要,我们在环境管理上的制度安排的确并不是为了“污染的综合治理”设定的,这致使城市管理的各个部门都在各司其职,却无法真正融合在一起,这就是当下生态文明建设过程中的“问题”所在,也是城市环境综合治理的真正源头。

  为此,我认为,要从《生态文明体制改革总体方案》的精神出发,对城市的环境综合治理制度采取变革措施,最大的突破点就是要在环境问题的解决上不仅在形式上,而且在内容上打破部门间的隔阂,形成统一的“指挥棒”。

  其实质,就是要在新的发展背景下,积极探索,转变政府职能,使其成为真正服务于生态文明建设的“绿色功能型政府”。在此,我认为上海完全应该先行先试,率先在全国走出关键的一步。

  其二,成效为本

  在城市的环境问题整治过程中,我们还经常遭遇的一个难题是,环境污染的排放减少了,但环境质量却在继续下滑,抑或,环境质量的数据转好了,但人民群众的环境满意度却没有提高,甚至还降低了。这是为何呢?

  根本的问题就出在政策和措施的“成效”上。在目前的环境综合治理体系中,也不能完全否定各个部门的积极作用,应该说,大部分部门和工作人员也都在兢兢业业地完成本职工作。但是,环境的质量为何就与老百姓的观感有如此差距呢?

  原因在于,我们究竟是以“排放指标”来衡量和检验环境保护工作的成效,还是以环境质量本身作为标准。这里面的差别很大。

  如上所言,决定环境质量的因素很多,污染排放只不过是其中一个因素,其他的还有包括历史性的排放及其治理,以及基于环境教育和宣传基础上的主观变化等等。也就是说,对于环境质量的判断,既有客观的,更有主观的。这样一来,仅仅着眼于污染排放的环境综合治理,就无法满足人民群众对于改善环境质量的要求了。

  怎么办呢?简单而言,那就是要重新建立一套“成效”为本的考核和监督机制,要重新确立标准、明晰职责以及划清分工,要在“大环保”的制度框架内重新界定各个相关部门的工作。可以说,不建立以“成效”为目标的环境治理体系,那一切的环保工作都将是徒劳的。

  第三,透明为本

  具体到“成效为本”工作的细节,鉴于这个成效是主客观相结合的,那就对科学建立环境信息制度提出较高要求。

  环保工作任重而道远,综合治理需要物力财力和人力,都绝非短期之内能够实现,这一点符合国内外环保实践,也是客观规律。但是问题在于,我们要及时地将环保工作的问题与公众进行沟通,环境本底如何?做到了什么?或者没有做到什么?这些信息都应该与公众交底,然后吸收公众参与到环境综合治理的过程中,让公众感觉到自身参与的重要性和积极意义,提高其认同感。我想,这是环境信息制度的一方面。

  第二个方面,那就是要在信息公开透明的基础上,对环保工作形成倒逼机制。

  “成效为本”并非一句空话,有成效的和没有成效的怎么区别?对此,政府内部自然有一套考核机制,但更加重要的是,要在职责分工明确的基础上,让公众知晓其中的区别,让不同职能部门之间“心知肚明”。直至今日,在环境保护问题上,已经容不得我们半点含糊了。

  总之,根据现有的国内外环境治理经验,我们认为,政府之手必须“有所为”和“有所不为”,在“源头”,“成效”以及“信息透明”等几个方面努力,扎扎实实地推动城市环境的综合治理。

 

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