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事业单位分类改革 影响4000万人饭碗

2016-11-20 14:47:48 来源:伴公汀  作者:王晓慧  选稿:李佳敏

原标题: 【汀关注】事业单位分类改革,影响4000万人饭碗

  11月10日,人社部一位相关负责人在第二届事业单位人事管理与创新发展高峰论坛上表示,“事业单位分类改革重点是要解决功能定位不清晰、政事不分、事企不分的问题,重要定位是回归它的公益性,作为2011年确定的事业单位分类改革的目标,目前仍然在推进的过程中。

  事业单位分类改革涉及4000万人左右,相比企业类的改革而言,人数虽然不算很多,但它是深化事业单位改革的基础和前提,直接影响后面的薪酬、社保、财政投入等多方面的机制创新,改革难度非常大;其中,分类标准和界限模糊是症结所在。

  文化、科研分类难点

  2011年3月23日,《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》正式下发,其中明确表示:到2015年,完成事业单位分类。

  按照国务院的部署,上半场的改革主要是完成事业单位的分类,截止到2015年底;下半场改革的目标任务是到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。

  也就是说,上半场改革的主要任务是将承担行政职能的事业单位划归或转为行政机构,从事生产经营活动的事业单位转为企业,从事公益服务的继续保留在事业单位序列。核心很明确,事业单位能改为企业的就要改为企业,不能改为企业的要压缩撤并,推进全额拨款向差额拨款、差额拨款向自收自支或企业化管理过渡。

  但是,这看似划分明确的几个框框,却在改革过程中遇到诸多问题。比如,一些经营类事业单位总是想方设法向公益类事业单位靠拢,既享受公益类单位财政拨款,又能通过市场经营活动获取收入;同时,还有一些事业单位明明是经营类事业单位,却假公益之名成为所谓“自收自支的公益事业单位”,甚至还打着行政单位旗号收费,成为政企事不分的单位。还有一些事业单位的伸缩性更大,尤其是一些行政事业单位的分支机构,它们在改革来时就缩回体制内,改革过去又出来搞经营。

  “出版业、新闻业等文化类以及科研类的事业单位是此次分类改革的难点,究竟应该划分为公益2类还是经营类?如果划分为经营类,政府则很难管控,如果划分为公益2类,这类大部分单位又早已是市场化运行,这部分单位至今尚未划分完毕。”11月16日,国家行政学院公共行政教研室主任竹立家接受《华夏时报》记者采访时称。

  据了解,对于新闻单位、出版社以及科研类事业单位将会分为两部分,部分划分为公益类,部分则会转为企业推向市场。

  “我们单位正在进行归类,单位的申报至今还没有批下来。”中国人事科学研究院一位工作人员表示,事业单位向上申报时,大都会向上靠,谁也不想转企;但是,大三类是比较抽象的划分。比如,将公益1类和2类看成两个筐,一个筐装土豆,另外一个筐装西红柿,但难点在于怎么区分土豆和西红柿,这个界定很难。

  也就是说,事业单位分类改革虽已略见成效,但在如何确定事业单位类别的时候,由于分类的标准和界限相对模糊,难度仍然很大

  影响后续改革进度

  事业单位分类改革上半场的完成情况,直接影响下半场的社保、工资、人事管理等一系列改革。

  据了解,为了推进此改革的顺利进行,继《指导意见》之后,国务院办公厅紧接着印发了分类推进事业单位改革《关于事业单位分类的意见》等9个配套文件,同时出台了进一步深化事业单位人事制度改革的意见,明确了事业单位类别划分的原则、程序,承担行政职能的事业单位如何改革,事业单位编制如何管理,事业单位如何建立完善法人治理结构,财政政策如何过渡,从事生产经营转为企业的事业单位有关政策,改革中如何加强国有资产管理,事业单位人员收入如何改革,事业单位试行职业年金,事业单位深化人事制度等。

  但由于部分单位分类都尚未完成,后续的文件对其可谓是形同虚设。比如,去年已经颁布的事业单位养老保险制度,按照规定,事业单位人员所在单位要缴纳20%的基本养老金和8%的职业年金,而相对应的公务员养老保险制度,这部分费用则是由政府财政负担,但是,由于各地推进分类改革进度各不相同,该政策落实程度也参差不齐。

  “深圳作为试点地区,分类改革算是相对成功的,它将事业单位分类改革与养老金并轨同步进行;同时,为了后面改革的顺利进行,细分了五类,并设定了相关的过渡办法和机制,如在分类当中设置了‘暂时保留的事业单位’用来进行过渡,按照企业的管理制度运行,这样不光不影响分类改革本身的进度,同样不影响养老金并轨。”11月17日,武汉科技大学金融证券研究所所长董登新接受《华夏时报》记者采访时表示,事业单位分类改革是否成功,最重要的标志是养老金的并轨。

  2006年7月,深圳市率先探索事业单位分类改革,并将2010年7月13日作为改革的新老划断时间,此后新进入事业单位的职员,将实行与聘任制公务员相同的社会养老保障制度。

  董登新表示:“事业单位分类完毕,后面的改革才会水到渠成,比如,高校和公立医院相对好划分,而且这部分事业单位的占比比较大,为此,先于其他事业单位进行了编制创新等方面的改革。同时,一旦取消事业单位的编制,也就意味着‘铁饭碗’被打破,事业单位的雇员就可以能进能出、能上能下,有利于仿照企业人力资源的管理模式,从而增加人才的竞争。”

  据悉,事业单位的编制管理已经形成了人才交流的障碍,尤其是在实行养老金并轨之前,一个老师即便在学校工作了20年,如果离开了学校就职于企业,那么,这20年的工龄依然得不到认可,几十年的社保也无从算起。如今,分类后已实施养老金并轨的事业单位人员的社保均为视同缴纳,再加上后面的编制创新改革启动,事业单位用人的自主权将逐渐增大。

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  新一轮事业单位改革已进入下半场。

  其中,分类改革于2014年上半年结束,人事、工资、养老保险等制度改革方案也出台完毕。据一位接近人社部的专家称,接下来事业单位改革将要面对的重点和难点有三,一是从事生产经营活动事业单位如何“转企改制”,二是事业单位的编外人员如何安排,三是对医院、高校等公益二类事业单位,即差额拨款事业单位,如何考核绩效和筹措养老保险缴费等。

  在目前在编的3100多万事业单位人员中,大约有800万是医院工作人员,高校职员的占比也较大,因此这些事项无一轻松。

  尽管按照改革设定的期限,到2020年,中国要形成新的事业单位管理体制和运行机制。但目前各界对已经完成和正在实施的事业单位改革举措,评价却相当不一。

  比如,分类改革前,全国有126万个事业单位,3100多万在职人员;改革后,中央编办负责人对外公布,全国现有事业单位111万个,事业编制3153万人。事业单位数量是减少了,但人员数量却并没有缩减。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家称,“政府背负的包袱还是很大”。

  此外,事业单位人员的工资、养老保险改革方案要求与公务员“联动推进”,相关政策性文件也已于2015年1月出台,但实施之后,相关部门并没有公开机关事业单位人员的涨薪文件,只是公开了养老保险并轨方案。

  这些遗留问题,会在接踵而至的下半场改革中得到解决吗?转企改制和划为公益类后,事业单位人员和待遇将会发生什么样的变化?

  财政负重

  新一轮事业单位改革是在2011年启动的,标志性的政策性文件是当年3月国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。其中规定,2015年要完成事业单位分类改革,到2020年,则要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。

  分类改革的目的在于,保留多少人继续在事业单位,有多少人将被划归至企业。早在改革之初,竹立家就曾表示,预计只有不到10%的事业单位会被划转至企业,未来中央、地方财政的负担依然沉重。

  2014年5月,中央编办对外公布的改革结果总体来看,事业单位数量是减少了,但事业编制人员数量并没有什么变化。对此,前述接近人社部专家解释说,本轮事业单位改革中,被撤销、整合的绝大部分都是自收自支性质的事业单位,或者以前未按机构编制管理规定擅自违规设立的,因此分类改革基本不会影响到事业编制人员的数量。

  以山西为例,据该省编办副巡视员吕双牛介绍,在新一轮事业单位分类改革中,山西共撤销1237个职能萎缩或消亡的事业单位,整合了2950个职能趋同、分散设置的事业单位,但却“没让一个人下岗,没让一个人的利益受损”。山西采取的做法是,将被撤销事业单位的编制人员转移至差额拨款或全额拨款的事业单位。

  在完成事业单位分类改革之后,从2014年5月开始,人社部等方面又先后颁布并实施了相关事业单位人事管理、工资调整、养老保险并轨的一系列改革方案,包括《事业单位人事管理条例》、《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》、《关于增加机关事业单位离退休人员退休费的实施方案》、《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等。

  其中,对工资调整、养老保险缴费的两项改革都于2014年10月1日开始实施,这两项联动改革,目前为止在专家看来,政策效应已经较为明显。

  经济观察报了解到,工资改革方面,事业单位人员涨工资方案已经随2015年1月印发的公务员涨工资方案同步印发。与公务员涨薪规定基本一致,对事业单位人员也是在基本工资上做了调高;事业单位人员与公务员的加薪幅度,最高都超过一倍。

  而在养老保险缴费方面,实施并轨改革后,要求事业单位人员所在单位缴纳20%的基本养老金和8%的职业年金,个人缴纳8%的基本养老金和4%的职业年金,这方面与公务员也是基本一致的。

  但硬币的另一面是,实施机关事业单位工资、养老保险两项制度改革之后,中央和地方财政的负担明显加大。以养老保险为例,机关事业单位提前缴纳的20%基本养老金、8%职业年金,大部分来自财政,由于事业单位人员数量较大,相应的财政负担也就更大。

  前述接近人社部专家研究发现,在新一轮事业单位改革之前,全国事业单位经费大约有60%是来自财政全额拨款、20%是来自财政差额拨款,综合起来,每年国家对各项事业经费支出占到整个政府财政支出的30%以上。实施事业单位人员工资调整、养老保险并轨两项改革之后,从中央到地方财政,预计对事业单位的支出还会节节攀升。

  下半场

  在新一轮事业单位改革中,官方设定的期限是2020年。但大多数社保专家认为,从目前的情况看,下一步需要解决的事业单位改革中的问题还有很多。

  首先是从事生产经营活动事业单位的“转企改制”问题。前述接近人社部专家说,这方面虽然涉及的单位数量不大,人数相应较少,但在改革过程中,转制单位需要经历的程序很多。

  比如,要按规定进行单位资产清查、财务审计、资产评估,核实债权债务,界定和核实资产,还要注销事业单位法人,核销事业编制,进行国有资产产权登记和工商登记,并依法与在职职工签订劳动合同,建立或接续社保关系。

  因此,为了实现平稳转制过度,有关方面给予从事生产经营活动事业单位的“转企改制”过渡期限较长,一般为5年。在5年的过渡期内,对从事生产经营活动事业单位的“转企”单位,还给予保留原有税收等优惠政策,原有正常事业费还会继续拨付。

  实际上,在“转企改制”过程中,涉及利益变动的主要是转制前参加工作、转制后退休的人员,也即新一轮改革中所说的“中人”,对于这部分人员,基本养老金的计发和调整是按照国家有关规定执行,能确保离退休人员待遇水平平稳衔接。

  多位专家表示,除了事业单位的“转企改制”,对原来事业单位的一些编外人员如何安排也是一个问题。过去由于种种原因,导致许多事业单位存在着很大一部分编外人员。预计在此次相关事业单位的工资、社保改革中,人社部、中编办等方面将逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别,解决编外人员面临的多种问题。

  另外,医院、高校等等差额拨款事业单位的养老保险缴费如何筹资、绩效如何考核,也是新一轮事业单位改革暴露出的矛盾。上述接近人社部专家表示,目前为止,相关部门还没有制定出较为合适的政策措施。

  养老保险缴费的筹资无疑会带来资金压力。由于一些公立医院、高校等为职员缴纳的基本养老金和职业年金并不是来自财政,而是由单位“自筹”,加之近年来,政府切断了公立医院“以药补医”,对医疗卫生投资比例也大幅降低,因此实施养老保险并轨后,会给这部分公立医院、高校带来较大的资金压力。

  而在差额拨款事业单位绩效考核方面,2006年和2009年,人社部已经先后两次出台过相关事业单位的绩效考核制度,但从实施的效果来看,合理的考核标准并没有完全划定。

 

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