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决策咨询专家建言长三角 打造具有全球影响力的世界级城市群

2018-7-9 04:41:21 来源:解放日报  选稿:吴春伟

  

  6月,长三角一体化发展专家座谈会在上海召开。会议期间,八位长三角地区一体化发展决策咨询专家结合“聚焦高质量聚力一体化”会议主题,就长三角实现更高质量一体化发展,进行了精彩论述,提供了有深度的见解。

  “城市群”对世界经济至关重要

  陆大道(中科院院士、中国地理学会名誉理事长)

  全球经济大格局已经逐步建立在“流”和节点的逻辑基础之上,经演变产生了对世界经济至关重要的发展单元:“城市群”。“城市群”不仅是一个国家的最具有发展活力的空间,也是一个国家进入世界的枢纽以及世界进入这个国家的门户,即各种“流”的汇集地和世界经济的控制中心。目前,我国的三大城市群为京津冀城市群、长三角城市群和珠三角城市群。

  从结构上看,城市群一般以一至二个特大型城市为核心,由若干中心城市和中小城市所组成,内部存在高频联系流动,并由发达的一体化管理系统和基础设施提供支撑。从功能上看,城市群在经济上是命令和控制中心,通过高端服务业实现对全球政治、经济和资源的控制。目前,我国城市群的宏观经济格局还有其独特的一面,即主要城市群云集在沿海地区形成全国经济的枢纽区,广阔内陆地区作为腹地,形成“沿海—腹地”型的紧密连动的大经济合作区。长江流域大部分地区便是长三角城市群的腹地。

  关于城市群发展与竞争,有两大核心要素。一是“核心—周边”的空间结构和产业结构。城市群的核心往往是跨国公司的区域性总部的首选地,集聚了一系列高端服务业,是全球经济的主要“节点”。其周边往往集聚了大型的产业链和为这些产业链提供基础原材料、半成品、仓储物流的配套产业。因此,上海作为长三角城市群的核心城市,在应对全球变化方面,应当有更加高效和灵敏的对策去更好引领长三角地区发展。二是构建区域性的创新体系和管理体系。城市群内创新体系的构建是竞争力的源泉。创新体系的构建有赖于如下问题的解决:即制造业、科技、金融、物流、信息等人才的集聚,企业家的集聚,平台的组合,政府的运作和思想的交流。同时,城市群的有序运作还需要统一的交通运输系统、环境管理系统、信息管理系统以及其他各类的统一管理“工具”。因此,城市群内各个单元如何苦练内功,发展要素如何更好融入各种群体的运作空间,运作如何更加高效,成为长三角城市群后续需要重点考虑的问题。

  将新的行动纳入“十三五”评估

  徐宪平(国务院参事、国家发展改革委原副主任、北京大学光华学院特聘教授)

  长三角地区更高质量一体化发展,要聚力聚焦一个目标——打造具有全球影响力的世界级城市群,以核心区辐射带动周边区域和广大农村,把推进新型城镇化与实施乡村振兴战略紧密结合起来。推动长江经济带建设现代化经济体系要以打造创新经济带、生态经济带为着力点。生态保护要从源头保护,从供给侧结构性改革抓起,从产业转型升级抓起,要把重化工业带改造提升为创新经济带、生态经济带。在培育新动能方面,长三角地区已经在发挥引领示范作用。研发投入、高新技术产业产值、网络零售额、创业投资市场规模、GDP增速等指标占比或总量排位,上海、江苏、浙江、安徽排在前10名之内居多。

  长三角地区实现更高质量一体化发展,要把制度创新作为一个主动力,推动构建协同有效的区域合作发展机制。长三角一体化发展创造的一个新模式,即“三级运作、统分结合”的区域合作机制,是一个抓落实的好机制。取得国家发改委的支持,采用联络员或观察员方式予以指导及总结推广相关经验,逐步完善该机制是未来重点。

  对长三角一体化发展已经形成的共识、将要开展的行动,建议写入三省一市“十三五”中期评估报告中,并在“十三五”规划动态修订中予以吸收,加强规划引导。

  信用体系的构建是市场经济的基石。然而,现在还没有专门的法律,信用的激励和约束作用不强。长三角地区作为经济活跃度、开放度最高的区域之一,应该率先推动信用立法,共同构建区域信用体系。

  长三角地区在科技创新、人才集聚上有许多优势,三省一市要探索构建政府引导、企业主导的市场化协同创新的体制机制。

  长三角地区要围绕“人、地、钱”等重点问题,率先探索逐步破解城乡二元体制的路径和办法。推进基本公共服务均等化,围绕十九大报告中提出的“七有”,合理划分中央与省、省与市的事权和支出责任,逐步缩小城乡基本公共服务差距。

  怎么理解“更高质量一体化”

  王一鸣(国务院发展研究中心副主任)

  随着国内外经济社会环境深刻变化,长三角一体化发展已进入新阶段。

  新阶段之“新”主要体现在三个方面:一是长三角应该在更高质量发展中扮演领头羊和排头兵的角色;二是长三角应该成为我国全面建设社会主义现代化国家的战略性支撑区域;三是长三角要打造世界级城市群,在全球经济版图和城市群格局重塑中占据更加重要的位置。

  更高质量一体化发展要充分体现新发展理念的要求。

  第一,更高质量一体化发展必须是创新驱动的发展。长三角最有条件在基础研究、战略高新技术等诸多领域建立创新联盟。要进一步创新科技融资模式,打通创新链、产业链和资金链,打造全球领先的科技创新高地。

  第二,更高质量一体化发展必须是协调联动的发展。协调联动的基础是基础设施的互联互通。要继续加快交通的互联互通,构建高速、高效、安全的现代化交通网络。协调联动离不开产业融合,也必须实现市场统一。

  第三,更高质量一体化发展必须是生态共建的发展。长三角要致力于解决跨界污染问题,实现区域生态环境共治,推进碳排放权、排污权、水权、节能量交易机制建设,完善资源有偿使用制度、生态补偿制度、环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

  第四,更高质量一体化发展必须是开放联动的发展。长三角是一个高度开放的区域,下一步可探索整合资源、共建共享的自由贸易港建设方案。

  第五,更高质量一体化发展必须是共建共享的发展。共建主要体现在规划对接上,可以尝试三省一市合作编制专项规划。共享方面,长三角已经有一些实践,包括大型科研设备、医疗教育资源、养老资源的共享,下一步还应继续深化。

  长三角建设世界级城市群,打造多中心网络化巨型城市区域,需要创新区域管理模式,在体制机制上实现四个转变:一是要从硬件设施互联互通为主转向软环境相互对接。二是要从商品和服务市场开放为主转向要素市场统一。三是要从政府推动为主转向充分发挥市场主体作用。四是要从重点项目合作为主转向整体协调联动。比如,建立共同发展基金,形成一个多方参与的机制,实现体制机制上的突破。

  上海的新角色是建设有全球影响力的科技创新中心,要依托长三角科技资源,推进科技创新能力跃升,引领长三角高质量发展。

  聚焦一体化的“两个空间”

  周振华(上海决策咨询委员会委员、上海市经济学会会长、上海全球城市研究院院长)

  在新视角思考长三角一体化发展的同时,也要不忘初心。区域一体化的目的是为了减少物流成本和制度性的交易成本。这其中有两个空间,一个是有行政边界的地点空间,一个是没有边界的流动空间。这两个空间有着不同的逻辑,不可能完全统一。推进区域一体化就是要减轻逻辑不同的负面影响,不能操之过急,设置过高的目标。

  要加强区域内城市之间的功能分工协同。这种网络空间,不能是单纯的中心—外围模型,而是每个网络节点都是平等的,发挥某一项城市功能、某一种产业优势,在各节点间形成分工协同的格局。就上海来讲,一是上海不能搞全能城市,非核心功能一定要有效地疏解;二是上海要增强对区域的服务、辐射的功能。另外,在一些新的领域,不妨步子大一些,如建立医疗保健区域网络、长三角不良资产处置交易平台等。

  要形成有效的区域治理结构和新的区域公共管理模式。在区域治理结构中要形成多层次、多样化的治理组合。硬的方面,可以借鉴国外设立跨地区的专业管理局,统筹管理区域内港口运输,环境治理、水域等特殊、专业事项。软的方面就是要发动各种利益集团多元力量,实现政府组织、非政府组织力量的结合。另外,对于一些特定的专题,不一定要以政府区域专项规划的形式来推动,而是发挥民间组织研究机构作用,开展调查研究,利用一些特殊的技术手段或科技方法,形成大量务实有效的数据,并能定期对外公布,供政府和其他企业参考。

  以改革突破区域发展空间瓶颈制约

  董祚继(中国科学院大学国家土地科学研究中心主任)

  总的来看,目前长三角地区一方面建设开发强度偏高,土地供需矛盾突出,企业用地成本上涨,发展空间严重受限;另一方面,新城新区设立过多,城镇土地粗放利用,农村土地闲置低效,用地潜力未能释放。建议可以通过深化土地供给侧改革,创新用地机制,有效解决发展空间的瓶颈制约问题,为长三角率先发展、一体化发展提供支撑。

  第一,促进“土地财政”有序退出。目前长三角城市化普遍进入中后期,建议创造条件逐步退出“土地财政”,建立稳定、公平和可持续的土地租税模式。一是打破工业用地50年期、一次性出让的单一供地方式。二是改变开发区大面积成片用地出让模式。三是支持新产业、新业态用地管理创新。

  第二,推进多主体、多渠道供地。现行城市土地供应实行政府垄断,这种做法缺点很明显,即不利于调动企业、个人等土地使用权主体的积极性。改革思路是对存量用地和增量用地实行差别化管理,对增量用地继续实行政府垄断供应,对存量用地开发适度放权让利,为城市更新和“三旧”改造提供强大动力。

  第三,加快建立城乡统一的建设用地市场。长期城乡分割的二元用地制度,不仅造成农村建设用地闲置浪费,也阻碍城市人力、资本、技术等返乡下乡,进而也影响城市发展质量。建议结合中心城市功能疏解与实施乡村振兴战略,在长三角全域范围内全面实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

  第四,建立国土空间开发共同利益机制。推动区域资源整合、一体化开发,必须更加注重运用市场力量,建立完善经济利益机制。建立土地要素区域配置机制,实行土地整治补充耕地指标和增减挂钩节余指标跨省交易调剂。发展“飞地经济”,鼓励土地资源丰富地区与土地资源匮乏地区之间合作共建园区,实行利益共享。统筹陆海资源开发,加强规划对接,合理开发沿海滩涂资源。建立生态保护经济机制和长三角地区省域间生态保护补偿机制。

  第五,推动区域国土空间均衡开发。解决东西发展差距问题,主要是加快区域基础设施互联互通和要素市场统一建设,推动区域国土开发向纵深拓展。解决南北发展差距问题,还可以考虑在长江北岸重点建设一两个国家新区,这样既可以克服江南区域资源环境承载力不足,又可以推动江北区域开发,形成群体效应。

  在更大范围内考虑城市功能发展

  陈雯(中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员、博士生导师)

  我认为高质量一体化发展有四层内涵。第一个内涵,要明确一体化不是一样化,要通过学习中创新去塑造各自的特色;第二个内涵,要意识到在协同分工的基础上才可能有高效率的增长;第三个内涵,即高效率的增长需要可持续的环境。第四个内涵,是包容性的一体化,应该让长三角更多的百姓、城镇、乡村享有一体化发展的红利。

  长三角一体化要以世界级城市群为核心目标,组织合作空间。

  上海作为领头城市,不要拘泥于自身的行政边界,应该在更大范围内考虑功能发展,把周边的城市纳入进来,更好地考虑空间和基础设施配置的问题。一是上海全球科创中心的建设,应能够整合沪宁杭合这条长三角中枢走廊。二是上海国际航运中心也应该放眼到更大的范围去考虑,将其他城市纳入交通。三是关于数字长三角。上海因为能源消耗的问题,把很多数字产业放出去。南通可以集聚数字产业,和上海形成分布式能源发展地区。

  各个城市也可以从创新+生态、创新+绿色等方向去考虑自身定位。如泰州的医养食相结合的健康产业。有机农产品衍生出一二三产业融合发展的产业链,基于环境治理衍生出来的环保产业链等等,都有可能助力各个城市塑造新特色和新动能。

  关于完善一体化合作的协调机制。一体化需要照顾大中小城市多方利益和权责平衡。一体化的协调职责,还包括生态保护、特别是跨界的生态保护和社会公平。

  关于工作机制。现在有长三角区域合作办是很好的对话、调整、协商的机制,有长三角基金可以完善一体化激励机制,但目前没有看到监督跟仲裁机制方面的安排。另外,一体化工作机制需要上下联动,还是要呼吁中央层面能给予更多的支持和改变。

  宏观、中观和微观层面同时推进

  吴越(浙江大学中国新型城镇化研究院院长)

  长三角更高质量一体化如何落实,建议要打破“省”的边界,以“市”为单位,直接按所在区位的最大利益对接以上海为核心的长三角整体格局,可以先以地级市为单位,下一个层级则可进一步推至县级市,从粗放型的四大块区的协同到具体的、以城市为核心的、点与点之间精准合作、互动。

  宏观层面,长三角地区需要扩大沿海的辐射范围。长三角需要有区别地对待江和海:海可强化发展,江要强调保护。城市群沿海这一带的辐射度还要加强,长三角地区发展还涉及到战略性基础设施的一体化统筹,宏观上一个更高战略性基础设施资源、类似长江经济带同样层级的协调机制是必须的。

  中观层面,建议设立“长三角核心区经济特区”。以上海为中心,会同紧邻的相关城市,统筹形成一个“长三角核心区经济特区”,成为一个有约束力的管理机制,促进长三角地区走向实质化的“一体化”。

  微观层面,建议谋划相关跨省界邻近区域率先联动发展,带动引领长三角一体化。比如,上海金山与浙江嘉兴的联合发展,可平衡疏解沪杭两大引力极,主动配置战略资源,形成综合的而非单一功能的新城区。

  作为杭州湾北岸的战略支点和“桥头堡”,在金山新城和嘉兴的平湖主动谋划联合发展的体制机制突破,可以为上海与邻近地区形成若干中继点,进而将长三角城市群带向平衡、协同的网格化新时代。

  提升长三角的密度、浓度和温度

  陈晓剑(中国科学技术大学副校长)

  从历史的视角观察,我们会发现,世界科技强国的建设或发展往往都搭上了科技革命的快车。迎接科技革命、科技革命爆发,科技创新策源,往往都是在人才密度最高、知识浓度最浓、科技资源最汇聚、科技产业最集中、制度环境最合理的国家或地方发生,长三角具备这样一些基础。

  当前,国家正在实施创新驱动发展战略,各地也都把人才作为主战略来抓。我们希望长三角地区人才的流动就像江河之水,源源不断、自然流动。真正的人才,是无法靠交易、靠物质条件吸引来的,人才的流动,背后逻辑就是密度、浓度和温度。

  密度就是人才的密度,要注意发挥人才的“蜂聚效应”。那些处于创新活动核心位置的高层次人才往往在意的是有没有吸引力的工作机会、高质量的生活环境、能否快速搭建属于自己的小团队,以及所在领域或行业有没有便于交流与合作的同行。这些人才的持续扎堆、集聚往往就形成了“蜂聚效应”。

  浓度就是知识的浓度,要注意发挥科技创新的“灯塔效应”。科技引领未来,产业打造世界。打造创新“核反应堆”,把长三角建成全球科技与产业创新的“力量中心”。“加快世界一流大学和一流科研机构建设”、“开展基础研究”等是原始创新的源头活水。

  人才的价值实现往往是跨城市、跨区域的,但长三角一体化发展又为这些重叠提供了战略可能和物理空间。

  温度就是政策的温度,要注意人才成长的“温度生态效应”。城市是以财政投入方式实现的公共产品,在所有公共产品方面,人对城市这一公共产品的依赖度最高,人才更是如此。城市如何构建“温度生态效应”,使政策有温度、城市有温暖,让人才开花结果,真正成为城市发展、社会进步的“钙片”才是关键。

 

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